Административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти

Глава 17 КоАП устанавливает административную ответственность за нарушение порядка деятельности органов законодательной, исполнительной, судебной власти, правоохранительных и иных государственных органов или несоблюдение информационных и иных публичных обязанностей, связанных с такой деятельностью. Объектом противоправных посягательств в данном случае является легитимная деятельность публичных органов, наделенных функциями по контролю и надзору (например, уполномоченного по правам человека - ст. 17.2 КоАП), федеральных служб, а также федеральных агентств, министерств РФ и их должностных лиц, обеспечивающих распорядительную деятельность (см. ст. 17.12 КоАП). Общественная опасность таких деяний заключена в нарушении формально-юридических требований, установленных диспозицией соответствующей статьи, квалификация правонарушения производится независимо от причиненного ими имущественного ущерба или морального вреда. При квалификации рассматриваемых правонарушений следует также иметь в виду, что причинение ущерба (вреда) противоправным посягательством, например вследствие разглашения сведений о мерах безопасности (ст. 17.13 КоАП), не может быть признано судьей в качестве обстоятельства, отягчающего административную ответственность, их исчерпывающий перечень установлен КоАП (ср. ч. 2 ст. 4.3 и ч. 1 ст. 4.4 КоАП). Однако при установлении причинно-следственной связи между нарушением и его вредоносностью, судья праве назначить наиболее обременительное наказание, установленное санкцией соответствующей статьи Кодекса, руководствуясь, в частности, требованием ч. 2, 3 ст. 4.1 КоАП, обязывающей судью учитывать "характер правонарушения", т.е. его общественную опасность.

Глава 17 КоАП включает в себя 28 составов правонарушений, и наряду с гл. 21 относится к наиболее лапидарным главам Особенной части. Данное обстоятельство сказывается на видах установленных ей публичных санкций, к которым относится главным образом административный штраф, максимальный размер которого до 500 тыс. руб. установлен ст. 17.81 КоАП.

При совершении правонарушений, предусмотренных ст. 17.14 КоАП, административный штраф исчисляется на основе специальных критериев, используемых в юрисдикционной деятельности только применительно к данному нарушению, а именно в сумме, кратной стоимости неисполненного публичного обязательства (см. ч. 2 ст. 17.14 КоАП) или в сумме, кратной стоимости ценных бумаг (см. ч. 21 ст. 17.14 КоАП). Законодательная регламентация не рассматривает такие критерии в качестве специальных, во всяком случае, исчисление размера административного штрафа на основе вышеуказанных критериев КоАП не предусмотрено (см. п. 1-5 ч. 1 ст. 3.5 КоАП).

В редких случаях может быть назначено административное наказание в виде предупреждения (см. ст. 17.6, ч. 1 ст. 17.11 КоАП), административного ареста (см. ч. 1 ст. 17.3 КоАП) или конфискации, всегда применяемой в качестве дополнительного наказания при назначении административного штрафа (см. ч. 1, 2 ст. 17.11, ч. 1, 2 ст. 17.12 КоАП), в этих случаях конфискация является безальтернативной санкцией, подлежащей обязательному применению.

К субъектам рассматриваемых правонарушений относятся граждане, юридические и должностные лица. Совершение таких проступков затрагивает публичную сферу и, как правило, не связано с предпринимательской деятельностью.

Индивидуальные предприниматели при совершении правонарушений, предусмотренных ст. 17.6-17.8,17.10, ч. 2 ст. 17.11 и ст. 17.13 КоАП, привлекаются к ответственности, установленной санкцией соответствующей статьи для граждан (общее предписание ст. 2.4, предусматривающее корреляцию статуса должностного лица и индивидуального предпринимателя, в данном случае не применяется).

При совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.81 КоАП, индивидуальный предприниматель привлекается к административной ответственности в собственном качестве, т.е. индивидуальный предприниматель рассматривается в качестве самостоятельного субъекта административного правонарушения (в данном случае наряду с юридическим лицом).

Должностные лица государственных и муниципальных органов, нарушающие публичные обязанности, установленные федеральным законом (включая публичные информационные обязанности), являются субъектами правонарушений, предусмотренных ч. 1,2 ст. 17.1 КоАП, применительно к ч. 1,2 ст. 17.1 и ст. 17.4 КоАП субъектом правонарушения является публичное или частноправовое должностное лицо. В некоторых случаях диспозиция статьи определяет организационно-правовую форму органа (организации), в трудовых отношениях с которой находится нарушитель, например субъектом проступка, установленного ч. 1,2 ст. 17.1 КоАП, может быть должностное лицо публичного органа, коммерческой организации или общественного объединения. Регистрация общественного объединения в качестве юридического лица или отсутствие таковой не влияет на существо деликтного отношения, при этом зарегистрированное в органах юстиции общественное объединение наделяется правомочиями организации (юридического лица) и в этом случае к нему могут быть применены корпоративные санкции независимо от привлечения виновных должностных лиц организации к индивидуальной ответственности.

В качестве проступков, посягающих на институты государственной власти, квалифицируются деяния:

o посягающие на правоохранительную и иную властную деятельность публичного должностного лица (ст. 17.21, 17.81);

o нарушающие требования, установленные индивидуальным правовым актом публичного органа, например

требования, определенные запросом о предоставлении информации (ч. 1, 2 ст. 17.1 КоАП), требования, установленные правоприменительным актом прокуратуры, суда или иного публичного органа (см. ст. 17.2, ст. 17.8), в том числе и требования, выраженные в вербальной форме (см. ч. 1, 2 ст. 17.3);

o нарушающие требования, установленные в отношении публичных атрибутов и символов (см. ст. 17.10, ч. 1, 2 ст. 17.11, ч. 1, 2 ст. 17.12 КоАП).

Публичные атрибуты и символы относятся к средствам внешнего выражения государственной власти. Полномочия государственных органов и их должностных лиц воплощаются в аудиовизуальном восприятии, посредством изобразительных, графических, звуковых способов выражения. К публичным символам Российской Федерации относятся официальные государственные символы Российской Федерации, субъектов РФ - герб, флаг и гимн; официальные символы муниципальных образований - флаги, гербы, геральдические знаки; официальные символы общественных объединений (в том числе политических партий), предприятий, учреждений, организаций - в этом качестве используются флаги; официальные символы Президента РФ и органов государственной власти, правоохранительных и военизированных организаций - штандарт Президента РФ, флаги, знамена, эмблемы соответствующего органа (организации).

Публичные атрибуты включают в себя:

o средства словесной идентификации государственной власти - государственный язык Российской Федерации, государственные языки субъектов РФ;

o элементы графического изображения официальных государственных символов, например изображение двуглавого орла;

o средства официального признания государственной, служебной, творческой деятельности, к которым относятся государственные награды Российской Федерации, субъектов РФ, награды общественных объединений;

o знаки различия государственных органов, учреждений, организаций, объединений, свидетельствующие о принадлежности к ним. К таким знакам относятся геральдические знаки - эмблемы, значки, горжеты, а также форменная одежда с элементами графического изображения государственных символов. Отдельные знаки различия учреждаются и негосударственными органами (организациями), например религиозными объединениями и политическими партиями.

Публичные атрибуты и символы в зависимости от их предназначения используются в официальном церемониале при торжественных встречах представителей иностранных государств, во время дипломатических приемов, межгосударственных переговоров и относятся к общеупотребительным средствам дипломатического этикета. Государственная символика применяется при проведении официальных торжеств, праздников, при объявлении траура.

Государственные атрибуты и символы учреждаются конституциями и законами республик (государств) в составе России, иные субъекты РФ, не наделенные государственными правомочиями, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также муниципальные образования учреждают атрибуты и символы, предназначенные для обеспечения полномочий создаваемых ими органов, организаций и учреждений.

Атрибуты и символы политических партий, профсоюзов и иных общественных объединений учреждаются и используются ими в целях публичной самоидентификации в процессе осуществления прав и исполнения обязанностей в общении с государственными и муниципальными органами и их должностными лицами.

Таким образом, атрибуты и символы учреждаются не только публичными, но и негосударственными субъектами, последние используют публичную символику в соответствии с ее статусом, установленным федеральным законодательством и законами субъектов РФ.

Различия в использовании и применении публичных атрибутов и символов обусловлены различиями в статусе правоустанавливающих нормативных правовых актов - федеральных конституционных законов, федеральных законов, учреждающих федеральные атрибуты и символы и действующих на всей территории РФ, законов субъектов РФ, нормативных правовых актов муниципальных органов, действующих в пределах юрисдикции соответствующего субъекта РФ или муниципального образования.

Статус публичных символов, включающий и правила их использования, устанавливается федеральными конституционными законами (применительно к гербу, флагу и гимну РФ), федеральными законами субъектов РФ утверждается порядок использования государственной и муниципальной символики, статус других публичных символов (штандартов, флагов, знамен, эмблем) устанавливается указами Президента РФ и ведомственными актами органов государственной власти. Например, указами Президента РФ устанавливается ритуал подъема Государственного флага РФ в Вооруженных Силах РФ и ведомственных воинских формированиях, порядок совместного выноса и размещения Государственного флага и Боевого знамени воинской части (см. абз. 3, 4 ст. 6 Федерального конституционного закона от 25 декабря 2000 г. № 1-ФКЗ "О Государственном флаге Российской Федерации").

Использование Государственного флага РФ с нарушением установленных правил квалифицируется по ст. 17.10 КоАП. Это правонарушение выражается:

o в использовании общественными объединениями, предприятиями, учреждениями, организациями флагов, содержащих геральдические символы Государственного флага (т.е. помещение на полотнище флага горизонтальных полос белого, синего и красного цветов);

o нарушении порядка использования Государственного флага при его одновременном размещении с флагами субъектов РФ, муниципального образования или флагами негосударственных органов (например, вывешивание флага общественного объединения, предприятия, учреждения, организации, размер которого превышает размер находящегося рядом Государственного флага);

o нарушении церемониальных особенностей использования Государственного флага - ритуалов его подъема, выноса и размещения, либо непринятия мер по соблюдению установленного церемониала, предусматривающего вывешивание Государственного флага в дни государственных праздников, а также в дни траура. Например, в дни государственных праздников Государственный флаг должен быть вывешен на всех зданиях независимо от форм собственности и функционального назначения, на зданиях офисов, жилых домов и иных зданиях.

В отличие от вышеуказанных противоправных действий, квалифицирующим признаком рассматриваемого деяния является бездействие лица, обязанного принять меры по использованию Государственного флага. Так, порядок использования Государственного флага предусматривает совершение установленных действий (его вывешивание, размещение его изображений), непринятие должностным лицом надлежащих мер квалифицируется в качестве противоправного бездействия (см. ст. 17.10 КоАП). К субъектам рассматриваемого административного правонарушения относятся только физические лица, не исключая и государственных служащих, при этом к лицам, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов, могут быть применены только дисциплинарные взыскания (см. ст. 2.5 КоАП).

Умышленные действия, направленные на уничтожение полотнища Государственного флага (например, его публичное сожжение), а также снятие вывешенного флага, уничтожение или повреждение его изображений на транспортных средствах, государственных наградах, эмблемах и флагах федеральных органов исполнительной власти квалифицируется в качестве преступления, предусмотренного ст. 329 УК.

В случаях, предусмотренных ст. 17.10 КоАП и ст. 329 УК, предметом противоправного посягательства является федеральный государственный символ. Административная ответственность за нарушение правил использования государственного флага республики в составе Российской Федерации или флага края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа может быть установлена законом субъекта Федерации (в данном случае в соответствии с ч. 3 ст. 3.2 КоАП могут быть предусмотрены наказания только в виде предупреждения или административного штрафа).

Правила использования Государственного герба РФ включает порядок его воспроизведения на официальных публичных реквизитах - бланках высших органов законодательной и судебной власти, Президента РФ и Правительства РФ, органах, организациях, учреждениях, подчиненных Президенту РФ и Правительству РФ, а также на бланках иных федеральных публичных органов, в том числе Прокуратуры РФ, Счетной палаты РФ и Центральной избирательной комиссии РФ. Государственный герб РФ не воспроизводится на бланках федеральных органов исполнительной власти (см. ст. 3 Федерального конституционного закона от 25 декабря 2000 г. № 2-ФКЗ "О Государственном гербе Российской Федерации").

Порядок использования Государственного герба РФ предусматривает:

o воспроизведение его изображения в вышеуказанных случаях, а также в случаях, специально предусмотренных указами Президента РФ;

o использование изображения Государственного герба или его атрибутов на эмблемах федеральных органов исполнительной власти с изображением геральдического щита или без такого изображения, например эмблема ФТС России включает изображение Государственного герба на фоне геральдического щита (см. Указ Президента РФ от 3 декабря 1994 г. № 2152);

o размещение Государственного герба на знаках различия и форменной одежде лиц, состоящих на военной или иной государственной службе;

o размещение Государственного герба при его одновременном изображении с другими геральдическими знаками, например при одновременном размещении Государственного герба и герба муниципального образования;

o соблюдение правил изготовления, использования, хранения и уничтожения бланков, печатей и иных носителей изображения Государственного герба; нарушение таких правил квалифицируется по ст. 19.11 КоАП.

Нарушение иных вышеуказанных правил использования Государственного герба квалифицируется по ст. 17.10 КоАП, при этом к лицам, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов, могут быть применены только дисциплинарные взыскания (см. ч. 2 ст. 2.5 КоАП).

К субъектам рассматриваемого административного правонарушения относятся только граждане и должностные лица. При квалификации административных правонарушений, предусмотренных ст. 17.10 КоАП, индивидуальные предприниматели несут ответственность, установленную санкцией этой статьи для граждан (правила, установленные ст. 2.4 КоАП, в данном случае не применяются, поскольку рассматриваемые административные правонарушения не связаны с предпринимательской деятельностью).

За нарушение порядка использования и применения Государственного герба установлены меры дисциплинарной, административной и уголовной ответственности. Дисциплинарная ответственность регламентируется федеральными законами, определяющими статус гражданских служащих, военнослужащих, должностных лиц, осуществляющих правомочия правоохранительной или муниципальной службы. Надругательство над Государственным гербом РФ квалифицируется как преступление по ст. 329 УК. В качестве данного противоправного деяния рассматриваются следующие умышленные действия:

o уничтожение изображения Государственного герба, т.е. нанесение невосполнимых повреждений с применением физической силы нарушителя или с использованием механических средств, либо причинение устранимых механических повреждений такому изображению;

o искажение атрибутов Государственного герба, например, в целях создания его карикатурного изображения;

o использование Государственного герба в целях, заведомо не совместимых с предназначением этого государственного символа, - нанесение его искаженных изображений на плакаты и листовки в целях использования средств наглядной агитации при проведении общественно-политических мероприятий;

o произвольное перемещение изображений Государственного герба из мест его законного размещения, например снятие его изображений, помещенных на фасаде зданий федеральных органов государственной власти и на пограничных знаках.

Государственный гимн РФ представляет собой музыкально-поэтическое произведение и является единственным публичным символом, при использовании которого применяются средства музыкального воплощения. В соответствии с предназначением Государственного гимна допускается единственная форма официального использования этого государственного символа - его музыкальное исполнение в соответствии с утвержденными музыкальной редакцией, текстом и правилами исполнения (см. ч. 1 ст. 70 Конституции РФ, абз. 4 ст. 2, ст. 3-7 Федерального конституционного закона от 25 декабря 2000 г. № З-ФКЗ "О Государственном гимне Российской Федерации").

К противоправным действиям в отношении Государственного гимна относятся нарушение порядка его исполнения, а также надругательство над ним. К действиям, нарушающим правила исполнения Государственного гимна, относятся:

o его исполнение в музыкальной редакции (или с текстом), отличной от утвержденной Федеральным конституционным законом от 25 декабря 2000 г. № З-ФКЗ;

o исполнение Государственного гимна при проведении развлекательных и иных неофициальных мероприятий;

o использование музыкальной редакции или текста Государственного гимна в случаях, не предусмотренных рассматриваемым Законом или Указом Президента РФ. К подобным правонарушениям относится, например, использование музыкального сопровождения Государственного гимна в качестве полифонического средства мобильных телефонов.

Нарушение гражданами и публичными должностными лицами вышеуказанных правил использования Государственного гимна РФ квалифицируется по ст. 17.10 КоАП.

Надругательство над Государственным гимном выражается:

o в использовании искаженного текста или музыкальной редакции Государственного гимна при проведении публичных общественно-политических мероприятий - собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирования, например, его трансляция через средства звукоусиления, использование искаженного текста в печатных агитационных средствах (плакатах, листовках), а также в карикатурных изображениях (в том числе в СМИ);

o использовании атрибутов Государственного гимна при проведении предвыборной агитации в электронных и печатных СМИ в качестве средства противодействия политическим оппонентам - лицам и общественно-политическим объединениям (политическим партиям), например демонстрация по электронным средствах массовой информации аудио-видеоматериала, содержащего критику политического оппонента, с музыкальным сопровождением Государственного гимна. Использование Государственного гимна в качестве средства политической борьбы несовместимо с предназначением этого публичного символа и квалифицируется как порочащее его действие (т.е. надругательство над ним).

Российское законодательство обычно различает противоправные деяния в виде нарушения правил использования публичных символов, рассматриваемые в качестве административного правонарушения и действия, умышленно порочащие такие символы, квалифицируемые как преступление по ст. 329 УК. Поскольку уголовная ответственность за надругательство над Государственным гимном не предусмотрена, указанные противоправные деяния подлежат квалификации по ст. 17.10 КоАП в качестве административных правонарушений (в этом случае применяется постулат ответственности за надругательство над Государственным гимном, установленный ст. 9 Федерального конституционного закона от 25 декабря 2000 г. № З-ФКЗ).

Публичные символы или их атрибуты используются в качестве геральдической основы государственных наград. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ установление статуса государственных наград и почетных званий Российской Федерации относится к исключительному ведению Российской Федерации.

К государственным наградам России относятся звания Героя Российской Федерации, ордена, медали, знаки отличия Российской Федерации, а также почетные звания Российской Федерации, наряду с ними сохраняется порядок ношения российскими гражданами государственных наград СССР. Публичный статус государственных наград России предусматривает установление порядка награждения ими, порядка их изготовления и использования (хранения, ношения и выдачи дубликатов государственных наград, взамен утраченных) и ответственность физических лиц, нарушающих указанные правила. Административная ответственность за ношение государственных наград Российской Федерации (в том числе нагрудного знака к почетному званию), знаков отличия Российской Федерации, РСФСР, СССР, орденских лент или лент медалей на планках лицом, не имеющим на это права, установлена ч. 1 ст. 17.11 КоАП. В качестве рассматриваемого административного правонарушения квалифицируется: ношение вышеуказанных государственных наград и их атрибутов (нагрудного знака, орденских лент, лент медалей), а также ношение знаков отличия лицом, не награжденным ими. Учреждение или изготовление знаков, имеющих схожее название или внешнее сходство с государственными наградами (квазинаград), квалифицируется по ч. 2 ст. 17.11 КоАП. Совершение указанных правонарушений физическим лицом влечет за собой административный штраф, взимаемый наряду с конфискацией указанной публичной символики (включая конфискацию квазинаград). Государственные награды РФ, РСФСР и СССР относятся к вещам, изъятым из оборота, и не могут быть предметом любой имущественной сделки (например, договоров купли-продажи, мены и дарения).

Приобретение государственных наград в результате заключения указанной сделки либо их сбыт квалифицируется по ст. 324 УК. Изготовление поддельных государственных наград в целях их использования или сбыта либо сбыт поддельных государственных наград квалифицируется по ч. 1 ст. 327 УК.