Лекция 22. Административное управление и административно-правовое регулирование в области природопользования и охраны окружающей среды

В России сформирована организационная система административного управления и административно-правового регулирования, получившая наименование "Природные ресурсы и экология". Предметную основу указанной системы составляют две тесно взаимосвязанные области: природопользование и охрана окружающей среды. Управленческую часть названной системы составляют федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие административное управление в области природопользования и охраны окружающей среды. В нее входят Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, а также подведомственные ему федеральные службы и федеральные агентства: 1) Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; 2) Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; 3) Федеральное агентство водных ресурсов; 4) Федеральное агентство по недропользованию; 5) Федеральное агентство лесного хозяйства.

Эффектную характеристику природопользования предложил Модельный экологический кодекс для государств - участников Содружества Независимых Государств. Природопользование определено в нем как "рациональное и экономное использование природных ресурсов без допущения нарушения экологического равновесия окружающей среды в целях удовлетворения социально-экономических потребностей общества с учетом нужд будущих поколений" [23. Ст. 1]. Достоинством данной дефиниции является то, что в ней нашли отражение идеи устойчивого развития, получившие юридическое закрепление прежде в международно-правовых актах ООН [7; 26], а затем и в отечественном законодательстве.

Ключевое значение для организации управления и регулирования в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды имеют соответствующие нормы Конституции РФ и Федерального закона "Об охране окружающей среды" |215| (далее - Закон об охране окружающей среды). Конституция устанавливает, что природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Владение, пользование и распоряжение природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам [27. Ст. 9, 36, 42, 58].

Закон об охране окружающей среды определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды. Он регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющейся основой жизни на Земле, в пределах территории РФ, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ. В нем содержится легальное определение окружающей среды как совокупности компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов. Антропогенный объект является объектом, созданным человеком для его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов. Соответственно природно-антропогенный объект - это природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности или объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение [215. Преамбула; ст. 1].

На область природопользования и охраны окружающей среды оказывают регулирующее воздействие и многие иные федеральные законы. Среди них можно назвать: Водный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, ЗК РФ, КВВТ РФ, КТМ РФ, Л К РФ [35; 37; 43; 44; 46; 47]. Основы организации, управления и регулирования в данной области устанавливают более 30 федеральных законов, например: "О животном мире"; "О защите населения и территорий от ситуаций природного и техногенного характера"; "О землеустройстве"; "О недрах"; "Об особо охраняемых природных территориях"; "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; "Об охране атмосферного воздуха" |97; 103; 106; 116; 210; 212; 213].

Важнейшим субъектом административного управления в рассматриваемой области является Правительство РФ как высший федеральный орган исполнительной власти общей компетенции. Согласно Федеральному конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации" Правительство РФ обязано осуществлять в сфере природопользования и охраны окружающей среды следующие полномочия: 1) обеспечивать проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и экологической безопасности; 2) принимать меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; 3) организовывать деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию материально-сырьевой базы РФ; 4) координировать деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению опасности и ликвидации их последствий [30. Ст. 18].