Административно-правовые нормы

Административно-правовая норма — установленное и санкционированное государством правило поведения, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся (по мере необходимости) в сфере государственного управления (государственного администрирования).

Нормы административного права направлены на организацию, упорядочение и совершенствование отношений, которые складываются в сфере управления. Посредством административно-правовых норм определяются правовое положение и компетенция большинства органов исполнительной власти, органов управления, регламентируется их деятельность, се формы и методы, порядок взаимоотношений с другими субъектами управления. Нормы административного нрава определяют также правовое положение физических и юридических лиц в различных сферах и областях государственного управления.

Понятие административно-правового отношения

Административно-правовые отношения — это регулируемые нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере управления, стороны которых выступают в качестве носителей взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных административно-правовой нормой.

Субъект административного права — это обладатель прав и обязанностей, которыми он наделен с целью реализации полномочий, возложенных на него административным правом.

Субъект административно-правовых отношений — физическое лицо или организация, являющееся участником управленческих правоотношений, наделенное определенными правами и обязанностями в сфере государственного управления и способное их осуществлять.

Субъект административного права и субъект административно-правовых отношений два равно взаимосвязанных по значению понятия.

Условиями, при которых субъект административного права может стать субъектом административно-правовых отношений, являются следующие:

1) наличие административно-правовых норм, предусматривающих права и обязанности субъекта;

2) наличие оснований возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений, т.е. юридических фактов;

3) административная правоспособность и административная дееспособность.

Административная правоспособность — установленная и охраняемая государством возможность субъекта вступать в административно-правовые отношения.

Административная дееспособность способность субъекта своими действиями приобретать права и создавать для себя юридические обязанности, реализовывать их в рамках конкретных административно-правовых отношений.

Субъекты административного права классифицируются по следующим видам (рис. 4.2).

Рис. 4.2. Виды субъектов административного нрава

Права граждан, закрепленные административными нормами, можно поделить на две группы:

1) конкретизирующие, развивающие, обеспечивающие реализацию конституционных прав. Они являются вторичными но отношению к конституционным правам, производными от них, условно их можно назвать конституционно-административными;

2) права, регулируемые только нормами административного права, получившие первичное закрепление в его источниках.

Большинство основных (конституционных) прав граждан нуждается в административно-правовом обеспечении. Административное законодательство должно уточнить, кто имеет соответствующее право, время, место и иные условия его реализации, механизм осуществления. Очевидно, что без административно-правовой поддержки очень трудно и даже невозможно было бы реализовать права на образование, бесплатную медицинскую помощь, благоприятную окружающую среду, равный доступ к государственной службе, обеспечение жильем. Хотя и в меньшей степени, в административно-правовом обеспечении нуждается право на объединение, предпринимательскую деятельность и др.

К числу административных относятся права граждан на охоту, рыбную ловлю, управление транспортными средствами, на получение или замену паспорта гражданина Российской Федерации, на защиту в производстве по административным правонарушениям и др. Административное право первично регулирует также нрава отдельных категорий граждан: беженцев, вынужденных переселенцев, детей-сирот, студентов и др.

Часть 3 ст. 62 Конституции РФ гласит: "Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации".

Основной формой установления особенностей правового статуса иностранцев является федеральный закон, а основная сфера, где они устанавливаются, — сфера отношений граждан с органами исполнительной власти. Они не могут быть государственными служащими (за исключением государственных служащих военной службы по контракту), занимать некоторые должности (Президента РФ, командира экипажа воздушного судна и др.). не допускаются к деятельности, связанной с государственной тайной, на них не распространяется воинская обязанность, их административная деликтоспособность специфична (за ряд правонарушений к ответственности могут привлекаться иностранцы и лица без гражданства, только к ним может применяться такое наказание, как административное выдворение). Иностранные граждане и лица без гражданства не могут быть членами политических общественных объединений. Они могут въезжать в Россию только при наличии разрешения, визы (за исключением граждан стран СНГ, с. которым заключены соглашения о безвизовом въезде и выезде). Они проживают и осуществляют деятельность на основании специальных документов, могут быть признаны беженцами, приобрести гражданство Российской Федерации.

В законодательстве РФ определение такого коллективного субъекта как орган исполнительной власти отсутствует. Имеются лишь указания на существование исполнительной власти как разновидности государственной власти, единой системы органов исполнительной власти, признаки и принципы их организации и деятельности.

Орган исполнительной власти — это государственная организация, являющаяся целостным самостоятельным структурным образованием государственного аппарата и представляющая собой организованный коллектив людей, который, действуя в рамках закрепленной за ним компетенции от имени государства в целях решения задач, стоящих перед государством и обществом, осуществляет функции исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах и наделен для этого государственно-властными полномочиями.

Основным звеном исполнительной власти в Российской Федерации являются федеральные органы исполнительной власти. До сих нор система и структура таких органов определяется подзаконными нормативными правовыми актами — указами Президента РФ и, соответственно, в любой момент времени по мере необходимости она может претерпеть существенные изменения.

В настоящее время в соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Исполнительная власть по сравнению с судебной или законодательной властью наиболее тесно связана с институтом государственной службы.

По статистическим данным большинство государственных служащих несут свою службу в органах исполнительной власти — 86,3%, судебная власть и прокуратура — 11,7%, законодательная власть — 1,7%, другие государственные органы (например, ЦИК РФ, аппарат Уполномоченного по правам человека и др.) — 0,3%).

Такое соотношение численности государственных служащих объясняется тем, что исполнительная ветвь власти имеет всеохватывающий характер. Государственная служба осуществляет свои функции, а, следовательно, и функции государства через органы исполнительной власти, специальный постоянно действующий аппарат, в котором работают на федеральном уровне или уровне субъектов РФ государственные служащие. Соответственно, на муниципальном уровне свою деятельность осуществляют муниципальные служащие.

Фактически государство выполняет свои функции через государственных служащих. Они составляют основу любого государственного органа, и, в первую очередь, органа исполнительной власти. Таким образом, можно говорить, что сам аппарат исполнительной власти есть государственная служба.

У государственной службы РФ, как и у другого государственного института, существуют свои цели и функции, которые являются производными от целей и функций государства.

Основополагающим законом, осуществляющим правовое регулирование института государственной службы является Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации". В нем определены правовые и организационные основы системы государственной службы РФ, даны определения федеральной государственной службы и ее видов, государственной гражданской службы субъектов РФ, а также федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ.

Часть 1 ст. 1 рассматриваемого Федерального закона раскрывает понятие государственной службы: "Государственная служба Российской Федерации — профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ". Указом Президента РФ от 11.01.1995 № 32 "О государственных должностях Российской Федерации" утвержден Сводный перечень наименований государственных должностей Российской Федерации, предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами. Следовательно, Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, депутаты, министры, судьи и некоторые другие лица, замещающие эти должности, не являются государственными служащими. Перечисленные лица замещают государственную должность Российской Федерации и осуществляют общегосударственные функции. На них в соответствии с их компетенцией возлагается ответственность за надлежащую реализацию функций государства, нормальное функционирование государственного аппарата. Обеспечение выполнения ими своих конституционных полномочий осуществляется подчиненными им аппаратами, в которых проходят государственную службу лица, замещающие соответствующие государственные должности государственной службы, т.е. государственные служащие. Па уровне субъектов РФ аналогичная ситуация. Имеются лица, замещающие государственные должности субъектов РФ, и .ища — государственные служащие субъекта РФ, обеспечивающие исполнение их полномочий, т.е. их обслуживающих. Нормой Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" четко закреплено, что "деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, настоящим Федеральным законом не регулируется". Соответственно, на указанных лиц не распространяются положения данного Федерального закона, определяющие правовые основы государственной службы РФ. Истинным предназначением государственной службы является не только и не столько обеспечение исполнения полномочий государственных органов, сколько исполнение их (этих полномочий) таким образом, чтобы в полном объеме осуществлялись сущность и социальное назначение государства, призванного обслуживать потребности и интересы своих граждан.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона система государственной службы включает определенные виды государственной службы (рис. 4.3).

Рис. 4.3. Виды государственной службы

Таким образом, в Федеральном законе "О системе государственной службы Российской Федерации" даны определения каждого вида государственной службы.

Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится и совместном велении Российской Федерации и субъектов РФ, а ее организация — в ведении субъекта РФ.

Наиболее важные аспекты государственной службы отражаются в ее принципах. Государственная служба РФ основывается как на общих принципах организации и деятельности государственного аппарата, закрепленных в Конституции РФ либо вытекающих из нее, так и на специальных принципах, которые сформулированы в ст. 3 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации". Основными принципами построения и функционирования системы государственной службы в соответствии с Конституцией РФ являются:

1) федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ (ст. 10, 71, 72, 73);

2) законность (ст. 15);

3) приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты (ст. 2, 6, 18);

4) равный доступ граждан к государственной службе (п. 4 ст. 32);

5) единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы (п. т. ст. 71);

6) взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы (ст. 10-11, ст. 12, ст. 130-133);

7) открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих (ст. 24, 29);

8) профессионализм и компетентность государственных служащих;

9) защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Должности государственной службы учреждаются федеральном законом и. m иным норма m иным правовым актом РФ, законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ. Они подразделяются на должности:

1) федеральной государственной гражданской службы;

2) государственной гражданской службы субъекта РФ;

3) воинские;

4) правоохранительной службы.

Должности государственной службы распределяются по группам и (или) категориям в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов РФ о государственной гражданской службе субъектов РФ.

Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы определяется указом Президента РФ.

Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов РФ определяется федеральным законом или указом Президента РФ.

Квалификационные требования к гражданам для замещения должностей государственной службы устанавливаются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

В федеральном государственном органе и государственном органе субъекта РФ могут быть предусмотрены должности, не являющиеся должностями государственной службы. Трудовая деятельность работников, замещающих такие должности, регулируется трудовым законодательством РФ.

Законом установлены реестры должностей государственной службы. Реестр должностей федеральной государственной службы образуют: перечни должностей федеральной государственной гражданской службы; перечни типовых воинских должностей; перечни типовых должностей правоохранительной службы, которые утверждаются Президентом РФ.

Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта РФ утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ. Реестр должностей федеральной государственной службы и реестры должностей государственной гражданской службы субъектов РФ составляют Сводный реестр должностей государственной службы РФ.

Совершенствование системы государственной службы осуществляется путем реализации федеральных программ реформирования и развития федеральной государственной службы и соответствующих программ субъектов РФ.

Под правовым статусом государственного служащего

следует понимать установленное и гарантированное государством правовое положение государственного служащего, исполняющего свои полномочия по определенной должности государственной службы. В системе государственной службы РФ складываются разные правовые статусы государственных служащих: общий, особенный, специальный и индивидуальный.

Элементами правового статуса государственного служащего являются права, свободы, обязанности, ограничения, запреты, ответственность служащего, поощрения, которые закреплены в законодательстве и гарантированы государством.

Общий правовой статус государственного служащего установлен Конституцией РФ, федеральными законами.

Особенный правовой статус государственного служащего отражает специфику его служебной деятельности в отдельных видах государственной службы (гражданской, военной или правоохранительной).

Специальный правовой статус государственного служащего определяется правовым положением государственного органа, его специализацией. Специальный правовой статус государственного служащего носит профессиональный характер. Специальный правовой статус — это статус, специально предоставленный государственному служащему для выполнения задач и функций, возложенных на государственный орган в соответствии с легитимно утвержденным положением о нем.

Индивидуальный правовой статус государственного служащего определяется должностным регламентом по занимаемой должности государственной службы. Данный правовой статус включает в себя нормы общего, особенного и специального правового статуса государственного служащего.

За неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на государственного служащего обязанностей, запретов и требований законодательством предусмотрена юридическая ответственность. Ответственность выражается в применении к государственному служащему различных взысканий и наказаний. Различают четыре вида ответственности государственного служащего: гражданско-правовую (в том числе имущественную), дисциплинарную (включая материальную), административную и уголовную.

Главной задачей, стоящей при изучении темы "Основы административного права", является уяснение сущности административного правонарушения и характеристики его признаков, состав административного правонарушения и его элементов.

Согласно ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ законодательство РФ об административных правонарушениях состоит из данного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях.

Административным правонарушением в соответствии с ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящий Кодекс или закон субъекта РФ об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность.

В приведенном понятии административного правонарушения не указаны объекты противоправных посягательств. Их можно определить, исходя из наименований глав с 5 по 21раздела II КоАП РФ, согласно которому административное правонарушение посягает на общественные отношения в сферах прав граждан (гл. 5), здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия населения и общественной нравственности (гл. 6), охраны собственности (гл. 7), порядка управления (гл. 19), общественного порядка и общественной безопасности (гл. 20), а также в других сферах. Следовательно, административные правонарушения посягают па весьма широкий круг общественных отношений.

Административное правонарушение обладает всеми указанными непосредственно в самой административно-правовой норме обязательными признаками.

Рис. 4.4. Признаки административного правонарушения