Лекция 8. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ И МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Осуществление исполнительной власти (государственное управление) реализуется в конкретных формах исполнительно-распорядительной деятельности (формах государственного управления) органов исполнительной власти и их должностных лиц.
Категория "форма государственного управления" связана с реализацией компетенции органа исполнительной власти, поскольку именно управленческие действия позволяют осуществить внешнее выражение компетенции (т.е. обязанностей и полномочий) субъекта государственного управления.
Формы государственно-управленческой деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц определяются правом, закрепляются в законах и иных нормативных правовых актах, определяющих деятельность указанных органов. Следовательно, в государственном управлении государственные органы и должностные лица должны использовать только те формы деятельности, которые установлены нормами административного права. Несоблюдение норм права влечет за собой недействительность действий органа исполнительной власти или должностного лица.
Необходимо отметить и то, что административно-правовые формы государственного управления всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, связанные с возникновением, изменением или прекращением административно-правовых отношений (например, составление протокола об административном правонарушении, издание приказа о присвоении классного чина и т.п.).
Таким образом, под административно-правовой формой государственного управления понимается определенное нравом внешне выраженное действие органа исполнительной власти или его должностного лица, осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее юридические последствия. Вид конкретной формы государственного управления определяется задачами, стоящими перед органом исполнительной власти или должностным лицом, а также реализуемыми ими функциями.
Виды административно-правовых форм государственного управления в административном праве классифицируются по содержанию и способу выражения.
По содержанию административно-правовые формы государственного управления можно классифицировать на правотворческую и правоприменительную.
Правотворческая форма государственного управления заключается в издании субъектами государственного управления подзаконных нормативных правовых актов управления, регулирующих общественные отношения в сфере их государственно-управленческой деятельности. Нормативные правовые акты управления федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ. Органы исполнительной власти субъектов РФ в своей правотворческой деятельности руководствуются также законодательством соответствующих субъектов РФ.
Правоприменительная форма государственного управления в свою очередь подразделяется на издание индивидуальных правовых актов управления (актов применения норм права), а также совершение действий юридического характера.
Издание индивидуальных правовых актов управления осуществляется субъектом государственного управления тогда, когда по обстоятельствам дела субъект государственного управления в соответствии с правовыми нормами должен принять решение в виде индивидуального правового акта.
Совершение действий юридического характера осуществляется в тех случаях, когда правовые нормы не требуют от субъекта государственного управления принятия правового акта и субъект управления совершает предусмотренные в этих случаях юридически значимые действия (например, составление протокола, выдача разрешения и др.).
По своему содержанию правоприменительная форма государственного управления подразделяется на регулятивную и правоохранительную.
Регулятивная форма используется в процессе государственного управления в различных сферах государственной деятельности (экономической, социально-культурной, оборонной, внешнеполитической и др.).
Правоохранительная форма используется при применении мер принуждения к лицам, нарушающим нормы административного права, при осуществлении защиты субъективных прав граждан и организаций, а также разрешения споров, возникающих в сфере управления.
По способу выражения правовые формы государственного управления подразделяются на письменные и устные.
Основной формой государственного управления является письменная форма. Эта форма используется при решении управленческих вопросов, требующих письменного оформления действий субъекта государственного управления, что порождает юридические последствия. ОГЛАВЛЕНИЕ данной формы государственного управления состоит в подготовке и принятии соответствующими органами исполнительной власти правовых актов управления (нормативных и индивидуальных), а также оформлении документов управленческого характера (протоколов, актов, справок и других).
Устная форма государственного управления применяется в предусмотренных правовыми нормами случаях при решении вопросов оперативного характера и состоит в отдании устных приказов, распоряжений и команд, которые также влекут юридические последствия.
От правовых форм государственного управления необходимо отличать действия организационного характера и материально-технические операции, которые также используются в процессе государственного управления.
Действия организационного характера выражаются в организации делопроизводства, методической работе, составлении отчетов, проведении совещаний, обучении персонала, внедрении научной организации труда и другой организационной работе в органе исполнительной власти. Эти действия направлены на повышение культуры и эффективности управленческой деятельности и не связаны с возникновением, изменением или прекращением административно-правовых отношений.
Материально-технические операции призваны обеспечить работу органов исполнительной власти. К этим операциям относятся организация материального и финансового обеспечения государственного органа, организация работы экспедиции, транспорта, внедрение оргтехники и ряд других мер.
Одной из основных административно-правовых форм государственного управления является издание правовых актов управления.
Правовые акты управления имеют следующие характерные черты: подзаконность, правовой характер, авторитарность, императивность.
Подзаконность акта управления означает, что издаваемый акт не должен противоречить требованиям действующих законодательных актов и издается в пределах компетенции данного органа управления. Подзаконность акта управления в широком смысле понимается и как соответствие актов не только закону, но и актам Президента РФ, Правительства РФ и других органов исполнительной власти.
Правовой характер актов управления означает, что он может вызывать определенные юридические последствия. Эти последствия могут выражаться в установлении соответствующих правил поведения (норм) общего характера или затрагивать отношения, связанные с конкретными лицами.
Авторитарность акта управления выражается в том, что это одностороннее волеизъявление субъекта государственного управления.
Императивность акта управления связана с государственно-властными полномочиями субъектов государственного управления и выражается в обязательности его исполнения, независимо от согласия исполнителей.
Таким образом, правовой акт управления можно определить как основанное на законодательстве одностороннее юридически властное решение субъекта государственного управления, изданное в пределах его компетенции, регулирующее общественные отношения в сфере государственного управления либо направленное па возникновение, изменение или прекращение конкретных административно-правовых отношений.
Правовые акты управления следует отличать от служебных документов, которые не имеют правовою характера (протоколов, актов, справок, докладов, рапортов и др.). Служебные документы не устанавливают и не изменяют конкретные правовые отношения. Однако служебные документы могут выступать основанием для издания правовых актов управления.
Правовые акты управления издаются, как правило, в письменной форме. Однако в отдельных случаях допускается и его устная форма, например, в военном управлении в случае отдания устных приказов и в ряде других случаев, определенных законодательством.
Правовые акты управления можно классифицировать по следующим критериям.
По юридическому содержанию правовые акты управления подразделяются па нормативные и индивидуальные.
Нормативными являются тс акты управления, которые содержат в себе нормы права, регулируют общественные отношения в сфере государственного управления, рассчитаны па длительный срок действия и не имеют конкретного персонифицированного характера. В нормативных правовых актах управления находит свое выражение административное правотворчество. В них конкретизируются нормы законов и других актов высшей юридической силы и определяются типовые правила поведения в сфере государственного управления. Этими актами закрепляется правовой статус органов исполнительной власти, определяется порядок совершения определенных действий и процедур государственно-управленческого характера, устанавливаются необходимые ограничения и запреты, а также регулируются другие вопросы в государственно-управленческой сфере. Нормативные правовые акты управления являются одним из важнейших источников административного права.
Индивидуальные акты управления не содержат в себе норм права. Они разрешают конкретные вопросы управления на основе законов и иных нормативных правовых актов, т.е. являются актами применения норм права к конкретным случаям. Эти акты вызывают юридические последствия в виде возникновения, изменения или прекращения конкретных административно-правовых отношений (например, указ Президента РФ о присвоении воинского звания высшего офицера).
По органам, их издающим, правовые акты управления подразделяются:
на указы и распоряжения Президента РФ по вопросам, касающимся государственного управления;
постановления и распоряжения Правительства РФ;
постановления, приказы, распоряжения, положения, правила, инструкции федеральных органов исполнительной власти;
постановления, приказы, распоряжения, положения, правила, инструкции органов исполнительной власти субъектов РФ.
По территории действия правовые акты управления подразделяются на акты, действующие на всей территории РФ, территории субъекта РФ, административно-территориальной единицы.
По характеру компетенции органов, их издающих, правовые акты управления делятся на акты общего и отраслевого и межотраслевого управления.
Акты общего управления издаются субъектами государственного управления общей компетенции — Правительством РФ, правительствами (администрациями) субъектов РФ.
Акты отраслевого управления регулируют общественные отношения и решают управленческие вопросы в определенной отрасли управления. Такие акты издаются субъектами государственного управления отраслевой компетенции (в частности министерствами) и обязательны для подчиненных им органов, организаций и должностных лиц, а также граждан, вступающих в общественные отношения в данной сфере государственного управления (например, поступающих на военную службу по контракту).
Акты межотраслевого управления издаются субъектами государственного управления межотраслевой компетенции, которые решают вопросы, носящие межотраслевой характер. Эти акты обязательны для исполнения всеми органами исполнительной власти, организациями, должностными лицами, независимо от ведомственной подчиненности, а также гражданами.
К правовым актам управления предъявляются следующие требования.
1. Правовой акт управления должен быть издан в соответствии с законодательством полномочным органом в пределах его компетенции.
Так, правовые акты Правительства РФ издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ.
Правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.
Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими.
2. Правовой акт должен издаваться в определенном порядке. Порядок издания актов управления устанавливается законодательными и иными нормативными актами, регламентирующими статус органов исполнительной власти.
Так, в частности, Правительство РФ па основании и во исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ. Порядок издания актов Правительства РФ устанавливается Правительством РФ[1].
Нормативные правовые акты органов исполнительной власти издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений (см. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009). Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством РФ, а также если в нормативном правовом акте содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других министерств и ведомств. Согласование нормативного правового акта оформляется визами. Виза включает і! себя наименование должности руководителя министерства (ведомства) или его заместителя и личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату. Визы проставляются в нижней части оборотной стороны последнего листа подлинника нормативного правового акта.
Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости — организации, привлекаемые к этой работе.
В подготовке проекта нормативного правового акта участвует юридическая служба федерального органа исполнительной власти. Срок подготовки проекта и издания нормативного правового акта во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, как правило, не должен превышать одного месяца, если не установлен другой срок. Для подготовки проектов наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, могут создаваться рабочие группы.
В процессе работы над проектом нормативного правового акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство РФ, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились.
3. Правовой акт управления издается по установленной форме и подписывается соответствующим должностным лицом. Форма акта (структура, реквизиты, язык) должна соответствовать принятым требованиям.
Так, структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования. Если требуется разъяснение целей и мотивов принятия нормативного правового акта, то в проекте дается вступительная часть — преамбула. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются. Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Пункты могут подразделяться на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию. Значительные по объему нормативные правовые акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки.
При необходимости для полноты изложения вопроса в нормативных правовых актах могут воспроизводиться отдельные положения законодательных актов РФ, которые должны иметь ссылки на эти акты и на официальный источник их опубликования. Если в нормативном правовом акте приводятся таблицы, графики, карты, схемы, то они, как правило, должны оформляться в виде приложений, а соответствующие пункты акта должны иметь ссылки на эти приложения.
Одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей. Нормативные правовые акты, изданные совместно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, изменяются, дополняются или признаются утратившими силу по согласованию с этими федеральными органами исполнительной власти. Положения об изменении, дополнении или признании утратившими силу рапсе изданных актов или их частей включаются в текст нормативного правового акта.
Если при подготовке нормативного правового акта выявились необходимость внесения существенных изменений и дополнений в ранее изданные нормативные правовые акты или наличие но одному и тому же вопросу нескольких актов, то в целях их упорядочения разрабатывается новый единый акт. В проект такого акта включаются новые, а также содержащиеся в ранее изданных актах нормативные предписания, которые сохраняют свою силу.
Подготовленный проект нормативного правового акта до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству РФ, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти.
Нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности. Подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты:
наименование органа (органов), издавшего акт;
наименование вида акта и его название;
дата подписания (утверждения) акта и его номер;
наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт.
4. Нормативные правовые акты управления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации.
Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Минюстом России, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя:
юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству РФ;
принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;
присвоение регистрационного номера;
занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Государственная регистрация нормативных правовых актов производится Минюстом России в срок до 15 дней со дня получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен, но не более чем на 10 дней, а в исключительных случаях — до одного месяца.
В течение суток после государственной регистрации подлинник нормативного правового акта с присвоенным ему регистрационным номером направляется Минюстом России в федеральный орган исполнительной власти, представивший акт на государственную регистрацию.
В регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении юридической экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству РФ. Нормативные правовые акты, в государственной регистрации которых отказано, возвращаются Минюстом России издавшему их органу с указанием причин отказа.
В течение 10 дней со дня получения отказа в государственной регистрации руководитель федерального органа исполнительной власти или лицо, исполняющее его обязанности, издает соответствующий документ об отмене нормативного правового акта, в регистрации которого отказано, и направляет его копию в Минюст России.
Нормативный правовой акт может быть возвращен Минюстом России федеральному органу исполнительной власти без регистрации по просьбе федерального органа исполнительной власти, представившего этот акт на государственную регистрацию, а также если нарушен установленный порядок представления акта на государственную регистрацию. В случае возвращения нормативного правового акта без государственной регистрации при нарушении установленного порядка представления на государственную регистрацию, нарушения должны быть устранены, а акт — повторно представлен на государственную регистрацию в течение месяца, либо в Минюст России должна быть направлена копия документа об отмене нормативного правового акта.
5. Определенные требования установлены и к порядку опубликования нормативных правовых актов управлення (см. Указ Президента РФ от 23.05.1996 № 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти"). Так, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Акты Президента РФ подлежат официальному опубликованию в течение 10 дней после дня их подписания. Постановления Правительства РФ, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия.
Официальным опубликованием актов Президента РФ и актов Правительства РФ считается публикация их текстов в "Российской газете" или в "Собрании законодательства Российской Федерации" или первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (pravo.gov.ru). Официальными являются также тексты актов Президента РФ и актов Правительства РФ, распространяемые в электронном виде федеральным государственным унитарным предприятием "Научно-технический центр правовой информации "Система"" Федеральной службы охраны РФ, а также федеральными органами государственной охраны. Акты Президента РФ и акты Правительства РФ могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.
Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно па всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.
Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их официального опубликования. Иные акты Правительства РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.
В актах Президента РФ и актах Правительства РФ может быть установлен другой порядок вступления их в силу.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" в течение 10 дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства "Юридическая литература" Администрации Президента РФ. Официальным также является указанный Бюллетень, распространяемый в электронном виде федеральным государственным унитарным предприятием "Научно-технический центр правовой информации "Система"" Федеральной службы охраны РФ, а также органами государственной охраны.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу.
К числу административно-правовых форм государственного управления относятся и административно-правовые договоры. В теории административного права выделяются следующие признаки административного договора[2].
1. Заключение административного договора влечет возникновение правоотношений между его субъектами на основе добровольного согласия и равенства сторон, чем административный договор отличается от актов управления.
2. Административный договор заключается на основе норм административного права, которые регламентируют порядок его заключения и прекращения (расторжения). Так, Правительство РФ согласно ст. 13 Закона о Правительстве РФ по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции, Закону о Правительстве РФ и федеральным законам.
3. ОГЛАВЛЕНИЕ административно-правового договора составляют управленческие отношения. Целью указанного договора, в отличие, например, от гражданско-правового договора, является урегулирование отношений, складывающихся в сфере государственного управления, отношений управленческого характера. В частности, ст. 28 Устава Московской области от 11.12.1996 № 55/96-03 предусмотрено, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти Московской области могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и федеральным законам.
4. Одной из сторон административного договора выступает орган исполнительной власти, являющийся субъектом государственного управления. Без его участия данный договор не может быть заключен.
Таким образом, административный договор — это основанное на нормах административного права соглашение, хотя бы одним из участников которого является субъект государственного управления, заключаемое с целью урегулирования отношений, складывающихся в сфере государственного управления, отношении управленческого характера.
В литературе по административному праву основным критерием классификации административных договоров является предмет договора. По предмету договора выделяются следующие виды договоров: договоры о компетенции, договоры о сотрудничестве, договоры о поступлении граждан на государственную (военную) службу. К договорам о компетенции, в частности, относятся договоры между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о разграничении компетенции, а также о делегировании полномочий. Договоры о сотрудничестве определяют различные сферы управленческой деятельности, в частности, обмен информацией, проведение совместных мероприятий и ряд других.