Запрет на ограничение прав местного самоуправления

Статья 133 Конституции РФ содержит запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

Эта норма имеет универсальный, своего рода итоговый характер. Она адресована неопределенному кругу субъектов, которые могли бы своими решениями или действиями ограничить права местного самоуправления. Это, прежде всего, органы государственной власти всех уровней и их должностные лица: ни указы Президента РФ, ни постановления Правительства РФ, ни законы субъектов РФ не могут сужать (ограничивать) права местного самоуправления.

Вместе с тем как по своему буквальному смыслу, так и в системной взаимосвязи с иными конституционными нормами, включая положения ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, положение ст. 133 Конституции РФ не исключает возможности ограничения прав местного самоуправления федеральным законом. Сам же по себе конституционный запрет на ограничение прав местного самоуправления имеет своим объектом права местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и федеральными законами, что является дополнительным подтверждением полномочий федерального законодателя в отношении определения характеристик правосубъектности муниципальных образований. Однако вводимые федеральным законодателем ограничения прав местного самоуправления не могут быть произвольными; их принятие строго обусловлено конституционными целями ограничения конституционных прав муниципального образования как территориального объединения граждан (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), а сами по себе ограничения по своему характеру, содержанию и пределам должны быть соразмерными и адекватными названным конституционным целям, что, в частности, исключает их посягательство на существо конституционных прав местного самоуправления. Данный вывод вытекает из общей правовой позиции Конституционного Суда РФ об основаниях и условиях правомерного ограничения федеральным законом прав и свобод, в том числе в сфере местного самоуправления, получившей обоснование в ряде решений Суда^[1].

Соответственно, положение ст. 133 Конституции РФ обязывает органы государственной власти РФ и субъектов РФ рассматривать федеральные законодательные нормы, гарантирующие права местного самоуправления в качестве своеобразного муниципально-правового минимума, ниже которого не может опускаться региональное законодательство. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ не допускается самостоятельное установление субъектами РФ ограничений федеральных гарантий местного самоуправления, если такие ограничения не следуют непосредственно из федерального законодательства (абз. 2 п. 3 мотивировочной части Определения от 5 июня 2003 г. № 274-0). С учетом конституционных положений о верховенстве и прямом действии федеральных законов па территории РФ (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 76 Конституции РФ) это означает, в частности, что если тот или иной принцип или право местного самоуправления, предусмотренные федеральными законодательными нормами, не указаны в законодательстве конкретного субъекта РФ, предполагается, что такой закон субъекта РФ должен действовать точно так же, как если бы этот принцип или право местного самоуправления содержались непосредственно в самом законе субъекта РФ.

Конституционный запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами, конкретизирован в Федеральном законе № 131-ФЗ, который устанавливает свой приоритет в отношении других федеральных законов в области муниципального права, а также требование соответствия регионального законодательства о местном самоуправлении федеральным законодательным нормам при том, что нарушение этого требования влечет за собой необходимость применения при наличии коллизии федеральных правовых норм (ч. 2 ст. 4, ч. 3 ст. 6).

Вместе с тем приоритет Федерального закона № 131-ФЗ в регулировании муниципальных отношений перед иными федеральными законами не может рассматриваться как исключающий расширение в других федеральных законах установленных им гарантий местного самоуправления. На это ориентирует федерального законодателя как норма ст. 133 Конституции РФ, так и общие конституционные принципы коллизионного права, одним из которых является приоритет той федеральной законодательной нормы, которая в большей степени обеспечивает права и свободы человека, гражданина, а также, соответственно, территориальных объединений граждан (ст. 2, 18 Конституции РФ).