Лекция 9. Специфика политики социальной защиты уязвимых семей

В результате изучения главы 9 студент должен:

знать

• понятие и сущность политики социальной защиты населения;

уметь

• квалифицированно оценивать потребности уязвимых групп населения в социальной помощи и поддержке;

• анализировать и обобщать процесс формирования системы социального обслуживания семьи и детей для определения основных функций деятельности учреждений социального обслуживания в отношении семьи;

владеть

• средствами и методами социального обслуживания семьи.

Сущность политики социальной защиты уязвимых групп населения

Понятие политики социальной защиты относится к числу таких категорий, которые широко используются в практике государственного управления, однако его ОГЛАВЛЕНИЕ нуждается в анализе и уточнении.

Политика социальной защиты населения является структурным элементом социальной политики как целого. Последняя, в свою очередь, представляет наиболее значимую сферу интересов современного общества и важнейшую часть деятельности современного государства. Социальная политика тесно связана с типом и уровнем развития общества, с теми целями и задачами, которые ставит общество перед собой в своем социальном развитии. Также исторически определенным и конкретным является место, объем и ОГЛАВЛЕНИЕ в ней политики социальной защиты.

Социальная политика затрагивает наиболее широкие вопросы жизнедеятельности общества и государства, регулируя самые разные аспекты взаимоотношений индивида и общества, индивида и группы, социальных слоев, групп и классов. Какое же место в системе социальной политики занимает политика социальной защиты уязвимых индивидов и социальных групп?

Основой объективной уязвимости является теоретически любое отклонение индивида или социальной группы от количественной нормы данного общества. Данный тезис означает, что эти уязвимые социальные единицы будут существовать в любом обществе, включая вполне благополучные. Более того, по мере преодоления первичных социально-экономических трудностей, по мере расширения возможностей и ресурсов данного общества у индивидов в нем возникает представление о необходимости оказывать социальную помощь не только беднякам, беженцам или другим людям, обиженным судьбой, но также и тем людям, чья уязвимость не связана с материальной нуждой. Можно предположить, что политика в отношении уязвимых индивидов и групп будет являться неотъемлемой частью социальной политики общества современного типа, видоизменяясь в зависимости от его моральных норм и социальных ресурсов.

Существование такой политики подтверждается идеологическими концепциями, фиксирующими обязанность общества приспосабливаться к особым нуждам индивидов и обеспечивать для них стартовое равенство, законодательными актами, определяющими такую деятельность, а также появлением особых структур, органов и учреждений – как государственных, так и негосударственных, реализующих эту политику социальной защиты, и формированием института профессиональных агентов-специалистов социальной защиты со своей нормативной регуляцией и нравственной мотивацией.

Практика нашей страны, как и ряда других государств, переживавших периоды социальных потрясений, показывает, что в рамках социальной политики этот ее элемент – политика социальной защиты уязвимых индивидов и слоев – может занимать доминирующее место.

Следующий вопрос, который необходимо уяснить, – от кого защищать этих индивидов? Можно защитить человека от хулигана или преступника, поскольку неблагоприятное воздействие здесь воплощено в индивиде, конкретном, ограниченном субъекте злой воли и преступного дела. Значительная часть социальных рисков имперсональна, а в условиях нашей страны, с ее подавляющим преобладанием этатистских начал, источником и основным агентом социальных изменений выступает государство. Должна ли государственная политика социальной защиты защищать индивидов от государства или сама постановка такого вопроса – нонсенс?

Как представляется, основной целью политики социальной защиты уязвимых слоев населения является предотвращение перехода потенциальной уязвимости в актуальную, утраты стабильного социального статуса, нормальных условий жизнедеятельности. В редких случаях возможно также преодоление самой социальной уязвимости, но вряд ли можно формулировать такую цель постоянно. Поэтому следует признать, что среди направлений государственной политики социальной защиты может быть также и организация защиты индивидов от государства. Это связано с двумя обстоятельствами.

Во-первых, государство слишком масштабный социальный институт. В силу своей величины, неповоротливости, нацеленности на общие вопросы государство иногда может проявлять слепоту по отношению к проблемам и интересам отдельного, частного человека.

Кроме того, государство функционирует как более или менее упорядоченная совокупность органов и уровней управления, и неизбежная несогласованность или даже противоречивость в их деятельности сказывается как раз на благополучии индивидов, которые в первую очередь страдают от этой разобщенности. Противоречия в нормативных правовых актах, отсутствие реализации даже вполне приемлемых правовых актов мешает их действенности и не позволяет индивидам отстаивать свои права. Неоднократно отмечалось, кроме того, что законодательно устанавливается право на те или иные льготы, выплаты и привилегии на федеральном уровне, а выполнять такие решения должны региональные или местные органы, которые не имеют для этого соответствующих материальных ресурсов.

Наконец, само государство может оказаться в непредвиденно трудном положении, как это случилось в результате кризиса 1998 г., и выступить как слабый социальный субъект, не исполняющий свои обязанности и обязательства.

Еще одним источником угрозы для индивидов является социально-экономический процесс частнокапиталистической деятельности. Стихийная игра рыночных сил сама но себе нуждается в серьезной регуляции, защищающей в первую очередь слабых членов общества, но также и всех участников экономической деятельности. В наших условиях она ведет к хаосу и разрушению, которые переводят в уязвимое и слабое положение самые широкие слои населения. Постоянная практика упорядочения этого хаоса, использование государственных инструментов и механизмов необходимы не только в экономической, но и в социальной политике.

В этом смысле целям социальной политики, интересам развития общества в целом служит определенный отход от принципов чистого рыночного либерализма: возвращение в собственность государства ряда предприятий и объединений, приватизированных незаконно или управляемых неэффективно, применение административных ресурсов и государственных рычагов воздействия на социально- экономическую ситуацию. В конечном счете предпринимаемое с помощью административных методов подобное оздоровление приносит расширение численности рабочих мест, рост налоговых отчислений в бюджеты всех уровней и более эффективное осуществление собственных целей политики социальной защиты.

Поэтому можно сказать, что, если руководство страны, региона или даже муниципального образования реализует политику, направленную на позитивное развитие своей территории, есть основания с полным правом констатировать, что в целом проводится политика социальной защиты уязвимых категорий населения. Если же какие-то меры социальной поддержки наиболее слабых слоев проводятся на фоне деятельности, объективно ведущей к свертыванию производства, ликвидации рабочих мест, мы должны признать, что в итоге такая политика направлена не на социальную защиту уязвимых категорий, а на объективное увеличение их численности.

Социальная и экономическая эффективность деятельности руководящих органов страны в целом и ее регионов в частности тесно взаимосвязаны, и добиться успехов в одной сфере, пренебрегая интересами другой, невозможно. Целью экономической политики должно быть достижение такого результата, который позволял бы активно действовать и развивать свои способности представителям социально сильных слоев общества, но в то же время предоставлял ресурсы для функционирования политики социальной защиты, призванной обеспечить социально слабым такие условия жизни, которые считаются нормальными и приемлемыми в современных условиях.

Результатом позитивной политики социальной защиты уязвимых слоев населения может быть активизация факторов, стимулирующих высокопроизводительный труд, направленный на материальное благополучие и социальную свободу; реформирование социальной системы с целью связать размер получаемой зарплаты и пенсии с трудовым вкладом; дальнейшее развитие системы социального обслуживания^[1]. Подчеркнем, что, развивая такие механизмы социальной защиты, которые ориентированы на учет личного трудового вклада индивидов, мы в то же время в современных условиях не можем отказаться от уравнительной поддержки населения на гарантированном минимальном уровне, поскольку значительные слои населения, в первую очередь пожилые люди, не имеют возможности интенсифицировать свои труд и не смогут воспользоваться никакими страховыми или накопительными инструментами.

По мнению И. А. Григорьевой^[2], политика социальной защиты направлена на оказание помощи бедным и борьбу с бедностью, развитие социального страхования, работу с молодежью, стимуляцию занятости, активизацию перевода получателей пособий в разряд экономически и социально самостоятельных личностей. Справедливость этих утверждений не мешает отметить, что перечислительный подход всегда ограничивает охват проблемы. Можно указать, что в представленный автором список не вошли инвалиды и многодетные, беженцы и безработные. С другой стороны, следует априори предположить, что никакой, даже самый длинный, перечень не способен исчерпывающе включить все типы и разновидности социальной уязвимости, претендующей на защиту государства. Вероятно, рациональнее было бы на концептуальном уровне признать, что потенциально защищать необходимо всех, кто нуждается в защите. Формы этой защиты, величина представляемой помощи, нормативные основания ее представления – все это конкретные характеристики, которые должны точно фиксироваться в законах, постановлениях и других распорядительных документах.

Социальная политика является затратным видом деятельности. Чем более масштабной является социальная политика, чем более значимые цели она себе ставит, тем больше средств должно выделяться на ее реализацию. Однако в конечном счете инвестиции в социальную политику являются наиболее продуктивным вложением общественного богатства. История социального развития целого ряда стран (Германия, Швеция, Финляндия и др.) показывает, что между началом масштабного инвестирования в социальную политику, прежде всего направленную на развитие социального благополучия и образования детей и подростков, и скачкообразным ускорением темпа развития общества проходит достаточно короткий срок – приблизительно 20–25 лет.

Пока, к счастью, не было проверено на практике, к каким результатам может привести резкое сокращение инвестиций в социальную защиту взрослых и детей, в развитие человеческого фактора. Однако легко прогнозировать, что ряд социальных процессов имеет такие критические моменты, когда ресурсы для развития должны быть представлены в обязательном порядке. Если они станут доступны позже, то окажутся либо не столь эффективны, либо бесполезны. Политика социальной защиты принадлежит, вероятно, к числу таких процессов.

Недостаточное внимание сегодня может привести к тому, что защищать завтра будет уже некого или некому (процессы депопуляции приобретут необратимый характер, дети вырастут в нездоровых и неполноценных взрослых) или потребуется гораздо больший масштаб средств и ресурсов, чем сегодня.