Водоохранные зоны

В наибольшей мере актуальные проблемы теории и практики водного права фокусируются на институте водного права, достигающего категории природоресурсного, природоохранного – экологического права, – водоохранных зон. Природоресурсного права потому, что этот институт затрагивает регулирование использования вод, земель, расположенных на них лесов, биоразнообразия. Природоохранного права потому, что основными целями выделения водоохранных зон являются природоохранные цели.

В ВК регулируются использование водохранилищ, охрана водных объектов при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации водохозяйственных систем, создание водоохранных зон и прибрежных защитных полос, в том числе их ширина и режим использования и охраны. Средства массовой информации сообщают о захвате водоохранных зон, самовольном строительстве в них, что особенно болезненно воспринимается вблизи городских и сельских населенных пунктов. Режим использования земель водоохранных зон подвергается постоянному обсуждению.

Наиболее известными, массовыми и распространенными природоохранными территориями являются водоохранные зоны рек и иных водоемов, которые устанавливаются для поддержания водных объектов в надлежащем состоянии, для предотвращения их загрязнения, засорения и истощения, для сохранения среды обитания животного и растительного мира. В них вводится особый правовой режим использования земель и находящихся на них водных объектов. Эти зоны являются способом, мерой охраны земельных участков и водных объектов и представляют особый интерес, поскольку актуальны для настоящего периода, подвергаются постоянным "вторжениям" различных отраслей права, сфер хозяйствования и непосредственно связаны с регулированием земельных, водных и всех иных экологических отношений.

Указанные зоны – это территория, примыкающая к акватории водного объекта (то есть к ограниченному водному пространству), на которой устанавливается специальный режим. Порядок установления размеров и границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос (имеющих более строгий охранительный режим) устанавливается в ст. 65 ВК. В частности, предусматривается, что водоохранными зонами (в настоящее время они в ЗК не предусматриваются) являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления, указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

Минимальная ширина водоохранных зон снижена по сравнению с действующим ранее водным законодательством и устанавливается для участков рек протяженностью от их истока: до 10 км – 50 м, от 10 до 50 км – 100 м, от 50 и более – в размере 200 м. На территории городов и других поселений водоохранные зоны устанавливаются исходя из конкретных условий планировки и застройки по парапетам набережных в соответствии с утвержденными генеральными планами. Об установлении границ водоохранных зон, прибрежных защитных полос и режима ведения хозяйственной и иной деятельности в их пределах информируется население. Надо, думается, дополнить ВК тем, что об установлении зон и режиме должен информироваться и собственник, пользователь зонами (на отсутствие чего они нередко ссылаются, нарушая их режим). Кроме того, как и в случаях общего водопользования, отсутствие информации об ограничениях и режиме зон и полос должно означать, что они не установлены.

Важно также отметить (из-за чего нередко разгораются судебные споры), что установление зон не влечет за собой изъятия земельных участков у собственников земель, землевладельцев, землепользователей или запрета на совершение сделок с землей либо с водными объектами. Собственники, владельцы, арендаторы обязаны (лишь!) соблюдать и обеспечивать установленный в водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах специальный режим.

Этот специальный, достаточно необременительный и обусловленный экологическими целями режим заключается в том, что в пределах водоохранных зон запрещается применение химических средств борьбы с вредителями, болезнями растений и сорняками и т.п.

Для надлежащей охраны вод и окружающей их природной среды наряду с водоохранными зонами могут быть установлены также зоны санитарной охраны источников централизованного водоснабжения, запретные полосы лесов по берегам водных объектов, иные охранные зоны в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Землепользование и водопользование в прибрежных защитных полосах и водоохранных зонах становится в центре внимания населения ввиду их застройки и некоего объединения в массовом сознании, но они отличаются – водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы – друг от друга. У них есть общее и специфическое, предусмотренное в ст. 65 ВК.

В границах прибрежных защитных полос наряду с установленными для водоохранных зон ограничениями запрещаются распашка земель, размещение отвалов размываемых грунтов, выпас сельскохозяйственных животных. Участки земель прибрежных защитных полос предоставляются обычно для размещения объектов водоснабжения, рекреации, рыбного и охотничьего хозяйства, водозаборных, портовых и гидротехнических сооружений при наличии договоров и решений на водопользование, в которых устанавливаются требования по соблюдению водоохранного режима. Согласно ч. 14 ст. 65 ВК на территории поселений при наличии ливневой канализации и набережных границы прибрежных защитных полос совпадают с парапетами набережных.

Есть и иное общее между водоохранными зонами и прибрежными полосами. Государственный контроль над соблюдением режима использования и охраны природных ресурсов и иной хозяйственной деятельности в прибрежных защитных полосах и водоохранных зонах осуществляется Росприроднадзором и органами исполнительной власти субъектов РФ. Реформа местного самоуправления предполагает усиление роли муниципальных образований, где расположены прибрежные защитные полосы и водоохранные зоны, их органов местного самоуправления в распоряжении и управлении этими землями водного фонда и контроле над их использованием. Если земельное и водное законодательство недостаточно регулирует соответствующие функции органов местного самоуправления (на что нередко и, по нашему мнению, недостаточно обоснованно ссылаются их должностные лица), то они должны использовать нормы законодательства РФ о местном самоуправлении.

В границах водоохранных зон допускаются проектирование, размещение, строительство, реконструкция и эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования их сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов и окружающей среды. В Федеральном законе "О безопасности гидротехнических сооружений" и в ст. 45, 46 и 65 ВК предусматриваются правила использования гидротехнических и иных водохозяйственных сооружений, которые обычно имеют свои водоохранные зоны. Ряд требований закона не выполнен. Классификация ГТС по степени опасности не проведена, их декларирование до конца не осуществлено, регистр ГТС не заполнен, технические регламенты не составлены.

Страна гордится Волго-Донским, Волго-Балтийским, Беломоро-Бальтийским, имени Москвы и другими крупными каналами и гидротехническими сооружениями на них, а десятки тысяч более мелких находятся в запустении, многие даже пребывают в бесхозяйном состоянии, и идут споры об их принадлежности, о праве собственности на них, означающем и ответственность за их состояние. Актуальной проблемой становится ужесточение и упрощение процедур постановки на учет бесхозяйных ГТС как недвижимого имущества и их закрепление за органами местного самоуправления, которые зачастую не обладают для обеспечения их безопасности ни силами, ни средствами, ни компетенцией. Среди судоходных ГТС положение такое: 24% находятся в работоспособном техническом состоянии, 55% – ограниченно работоспособны, 18% – в предаварийном и 3% – в аварийном состоянии^[1].

В связи с аварией на Саяно-Шушенской ГЭС привлечено внимание к водоохранным зонам искусственных сооружений, к использованию вод для целей образования водохранилищ, производства электрической энергии, к состоянию гидротехнических сооружений, аварийность которых в РФ превышает среднемировой уровень в 2,5 раза. Ежегодно на ГТС происходит до 60 аварий. В 1993 г. из-за разрушения Киселевского водохранилища был затоплен г. Серов Свердловской области. В 1994 г. из-за разрушения Тирлянской плотины в Башкортостане погибло 29 человек. В 2002 г. в результате разрушения Невинномысского гидроузла на р. Кубань было затоплено и разрушено 40 тыс. домов, погибло 114 человек^[2].

Снижение в ВК размеров водоохранных зон, надо полагать, исходило из намерений сблизить законодательные требования и действительное состояние вокруг водоемов. Однако осуществление этого намерения не привело к ликвидации грубых нарушений водного права и законодательства, если не поощрило лиц, самовольно захвативших ранее земли водоохранных полос, прикрываясь нередко отсутствием документации, либо обозначающих их знаков на местности, либо своей неосведомленностью. Комплексный институт водоохранных зон, таким образом, требует привлечения серьезного и обостренного внимания всего общества, законодателя, правоприменителя, если они продолжают строить правовое государство и укреплять правопорядок – водный, земельный, общественный.