Понятие земельного права. Предмет, система, структура. Метод правового регулирования

Земельное право можно определить как систему юридических норм, выраженных в нормативных правовых актах (законах, указах Президента РФ, постановлениях и иных нормативных правовых актах Правительства РФ, министерств и ведомств) и предназначенных для регулирования земельных отношений. Земельное право – это сфера правового регулирования, нормы которой сегодня, по мнению автора, образуют подотрасль экологического права. Признание земельного права в качестве подотрасли экологического нрава связано с юридическим выделением земель в качестве компонента окружающей среды, определение правового режима которого требует использования особых подходов, методов и приемов, учитывающих уникальные характеристики земли как части природы и связанные с землей общественные интересы и потребности. Своей целью земельное право ставит конструирование такой модели поведения людей, при которой будет поддерживаться эффективное использование земель для удовлетворения экономических и неэкономических потребностей, их справедливое распределение между субъектами с установлением соответствующих прав на земельные участки с учетом сохранения земель как части единой экосистемы Земли и условия дальнейшего развития общества.

Выделение структурных образований в системе права, в данном случае земельного права как подотрасли экологического права, требует выявления, насколько определенная система норм – норм земельного права – соответствует общетеоретическим критериям объединения норм права в отрасли, подотрасли, институты. Вопрос о таких критериях поднимался в общей теории права еще в 30-х годах прошлого столетия и остается в значительной степени дискуссионным и поныне. Не вступая в эту дискуссию, а лишь пользуясь общепризнанными теоретическими взглядами, такими критериями можно признать наличие единства собственного предмета правового регулирования (материальный критерий) и методов правового регулирования выделенной группы общественных отношений (дополнительный критерий). В общей теории права имеется точка зрения, что помимо двух вышеуказанных критериев, или даже независимо от признания наличия этих критериев, выделение отраслей происходит по признаку накопившегося правового материала и их политической или общественной значимости^[1]. Речь идет о таком критерии как наличие достаточного количества нормативных правовых актов, направленных на регулирование определенной группы общественных отношений, или наличие собственных источников права^[2].

Земельные отношения – предмет земельного права. Они представляют собой юридически значимые связи, взаимозависимости между субъектами права, возникающие в процессе их взаимодействия и касающиеся приобретения прав на земельные участки, распоряжения этими правами, охраны земель, государственного управления в области использования и охраны земель. Другими словами, везде, где отношения между субъектами права складываются по поводу земель, земельных участков, частей земельных участков, прав на земельные участки, независимо от того, какими нормативными правовыми актами регулируются эти отношения, следует говорить о возникновении земельных отношений. Эти отношения являются самостоятельными, отвечают критериям обособления их в самостоятельную группу, т.е. являются устойчивыми, допускают возможность государственно-правового контроля над ними, и по отношению к ним существует объективная потребность в их урегулировании.

ОГЛАВЛЕНИЕ земельного права образуют правовые нормы или правила поведения субъектов права по отношению к земле, земельным участкам, частям земельных участков, выраженные в нормативных правовых актах. Для определения места земельного права в системе права и системе экологического права следует определить пространственные границы данной подотрасли, т.е. систему земельного нрава, а также способ внутренней организации входящих в эту систему норм – структуру земельного права.

Понятие системы земельного права относится к предметной характеристике земельного права и, по сути, отражает систему регулируемых этим правом общественных отношений. Это правовое пространство, в границах которого находятся нормы земельного права. Таким образом, систему земельного права образуют правовые нормы, регулирующие земельные общественные отношения, т.е. отношения по поводу земель, земельных участков, частей земельных участков, прав на земельные участки.

Структура земельного права отражает вертикальное, внутреннее согласованное построение отрасли (подотрасли). Каждая отрасль (подотрасль) права, будучи элементом в системе российского права, обладает внутренней структурой. Земельному праву присуща сложная внутренняя структура. Основной структурной единицей земельного права является правовая норма – принятое в установленном порядке и обязательное для соблюдения правило поведения соответствующих субъектов по отношению к земле. Группы правовых норм, которые формируются по признаку однородности регулируемых общественных отношений, образуют институты земельного права. Однородными, к примеру, являются отношения землепользования. Соответственно нормы земельного права, устанавливающие виды землепользования, субъектов и объекты права землепользования, права и обязанности землепользователей, основания возникновения, изменения и прекращения земельных правоотношений, образуют институт права землепользования.

Выделение институтов земельного права – процесс динамичный. Изменения в земельной политике, появление новых видов юридических прав на землю, новых видов сделок с земельными участками, реформирование государственного земельного управления создают условия для появления новых институтов, исчезновения старых. Динамичность структуры земельного права можно наблюдать в новейшей истории развития земельного права, когда в начале 90-х годов XX в. исчез институт права исключительной собственности государства на землю и появился институт права частной собственности. Не так давно расширился институт сделок с земельными участками, когда в число традиционных видов сделок вошла, например, сделка перераспределения земельных участков.

По распространенному правилу в теории права институты земельного права объединяются в общую и особенную части. Институты общей части содержат правовые нормы, имеющие общее для всей отрасли (подотрасли) значение. В земельном праве к таковым можно отнести институт права собственности на землю, институт права землепользования, институт государственного земельного управления, институт правовой охраны земель, институт юридической ответственности за земельные правонарушения. Критерием выделения институтов особенной части признается принадлежность земель или земельных участков к той или иной категории. Соответственно особенную часть образуют институты земель сельскохозяйственного назначения, земель населенных пунктов, земель промышленности и иного специального назначения, земель особо охраняемых территорий и объектов, земель лесного фонда, земель водного фонда, земель запаса. Каждый из этих семи институтов объединяет правовые нормы, устанавливающие особенности правового режима каждой категории земель.

Несмотря на такую структурную определенность, институты земельного права не обладают полной автономией, границы между ними подвижны, а нередко и условны. Примером может служить соотношение между институтом правовой охраны земель, институтом права землепользования, институтом права собственности. Охрана земель обеспечивается не только мерами рекультивации, мелиорации, иными восстановительными и профилактическими мерами, предусмотренными нормами института охраны земель, но и недопущением загрязнения земель в процессе землепользования, в том числе путем нормирования применения удобрений, рациональной организации территории, реализации права собственности, которые предусмотрены нормами институтов права землепользования и собственности. Установить жесткую границу между институтами охраны земель, права землепользования и собственности фактически невозможно, а проводимая между институтами граница будет лишь условной.

Дополнительным критерием выделения отраслей (подотраслей) является наличие особого, соответствующего данным общественным отношениям метода правового регулирования. Общая теория права определяет метод правового регулирования как совокупность юридических приемов, средств, способов правового воздействия на поведение субъектов или регламентацию обособленных видов общественных отношений^[3]. Среди общих методов называются дозволение, запрет, предписание, а также метод рекомендаций, поощрения, метод автономных решений. В зависимости от взаимного положения субъектов правоотношений эти методы объединяются в две группы – императивный (административно-правовой) метод, основанный на отношениях власти и подчинения субъектов, и диспозитивный (гражданско-правовой) метод, основанный на равенстве субъектов и допускающий возможность выбора вариантов поведения в пределах нормы права^[4]. Выделение той или иной отрасли права не означает, что в правовом регулировании обособленной группы общественных отношений применяется лишь один из указанных методов. По мнению теоретиков права, наличие метода правового регулирования как критерий признания того или иного структурного образования отраслью права означает наличие особого, находящего в диалектической взаимосвязи, сочетания диспозитивного и императивного методов. Такое сочетание и является единым методом правового регулирования, характеризующим отрасль (подотрасль) как самостоятельное правовое образование^[5]. При этом сочетание методов не является статичным, а может меняться в зависимости от изменения общественных целей, потребностей, интересов, что однако не будет свидетельствовать об исчезновении собственного единого метода и соответственно отрасли (подотрасли) права, при условии, что сохраняется основной критерий выделения отрасли (подотрасли) – предмет правового регулирования.

Учитывая, что земельное право является подотраслью экологического права, то основой его собственного метода является метод правового регулирования, применяемый в экологическом нраве. В экологическом нраве сочетание императивного и диспозитивного методов характеризуется доминирующим положением первого, хотя расширение предпринимательских отношений в области природопользования обеспечивает сильные позиции гражданско-правовому методу правового регулирования в данной области. Преимущественная роль административно-правового метода основана на признании окружающей среды и ее природных богатств публичным достоянием, которое обеспечивается государственной собственностью на природные объекты, а также приоритетом публичных прав по отношению к окружающей среде^[6]. Такое же сочетание методов с приоритетным положением административно-правового метода присуще и земельному праву. С его помощью обеспечивается соблюдение основных конституционных и земельно-правовых принципов регулирования земельных отношений, таких как использование и охрана земель как основы жизни и деятельности народов, ограничение свободы владения, пользования и распоряжения земельными участками интересами охраны окружающей среды и третьих лиц, приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды перед использованием земли как недвижимого имущества (ст. 9, 36 Конституции РФ, ст. 1 ЗК РФ). Однако особенностью земельного права как подотрасли, занимающей относительно самостоятельное место в системе экологического права, является более широкое, чем в других подотраслях экологического права, применение диспозитивного метода правового регулирования. Это обусловлено, главным образом, введением права частной собственности на земельные участки и необходимостью соблюдения основных принципов гражданского права при регулировании имущественных отношений и, в частности, свободы владения, пользования и распоряжения собственным земельным участком. Но даже в этом случае свобода собственников не беспредельна, она ограничивается интересами охраны окружающей среды и третьих лиц, что обеспечивается применением императивного метода.