Внутренняя организация
Совет ЕС обладает сложной внутренней организацией. Ее элементами выступают Председатель как руководящий орган Совета (А), многочисленные комитеты, а также другие структурные подразделения, играющие роль его вспомогательных органов (Б).
А. Председатель
Руководство работой Совета ЕС осуществляет его Председатель (используется также термин "председательство" в Совете). В связи с тем, что Совет не имеет фиксированного состава и заседает в разных формациях, данный пост невозможно доверить конкретному физическому лицу. Поэтому изначально (с 1950-х гг.) было установлено правило, согласно которому в Совете председательствуют государства-члены, сменяя друг друга "согласно системе равноправной ротации" (§ 9 ст. 16 ДЕС). Соответственно, министры государства-председателя руководят работой всех формаций Совета, а нижестоящие должностные лица правительства этого государства осуществляют аналогичные функции во вспомогательных комитетах, состоящих при Совете. Срок председательства в Совете был установлен длительностью в полгода.
Такой порядок со временем выявил не только достоинства (каждое государство-член в определенный период председательствует в Совете и, тем самым, начинает лучше понимать масштабы и значимость проблем, решаемых на европейском уровне), но и недостатки. Шестимесячный срок председательства является достаточно коротким, чтобы государство-член успело надлежащим образом войти "в курс дел". Но удлинить этот срок вряд ли возможно, поскольку в условиях, когда Союз насчитывает 27 государств-членов, каждому из них приходится ожидать своей очереди 13,5 лет.
Поэтому после вступления в силу Лиссабонского договора механизм председательства в Совете был подвергнут реформе. Эта реформа была оформлена специальным решением Европейского совета, который согласно ст. 256 ДФЕС наделен правом устанавливать условия председательства в Совете ЕС (Решение 2009/881/ЕС Европейского совета от 1 декабря 2009 г. об осуществлении председательства в Совете[1]). Во исполнение этого акта Совет принял дополнительное решение, устанавливающее новые правила ротации государств-членов при осуществлении председательства (Решение 2009/908/ЕС Совета от 1 декабря 2009 г. об установлении мер применения Решения Европейского совета об осуществлении председательства в Совете и о председательстве в подготовительных инстанциях Совета[2]). В соответствии с указанными актами государства-члены, как и ранее, продолжают осуществлять функции Председателя Совета. Однако они теперь делают это не единолично, а совместно, в виде заранее установленных групп из трех государств-членов. Согласно ст. 1 Решения 2009/881/ЕС председательство в Совете "осуществляют заранее определенные группы из трех государств-членов на протяжении периода в 18 месяцев, т.е. полтора года. Данные группы составляются на основе равноправной ротации государств-членов с учетом их разнообразия и географического равновесия внутри Союза".
"Каждый член группы поочередно, в течение шести месяцев, председательствует во всех формациях Совета", а "остальные члены группы содействуют председательствующему в выполнении всех его обязанностей, исходя из общей программы" (§ 2 ст. 1 Решения 2009/881/ЕС).
На базе этих принципов Совет в Решении 2009/908/ЕС скорректировал график председательства, установленный им в 2007 г. и рассчитанный до 2020 г.[3]
До вступления в силу новых правил государства-члены председательствовали в Совете индивидуально в следующем порядке:
2007 г.: Германия (первое полугодие) и Португалия (второе полугодие);
2008 г.: Словения (первое полугодие) и Франция (второе полугодие);
2009 г.: Чехия (первое полугодие) и Швеция (второе полугодие).
С 2010 г., после вступления в силу правил о коллективном председательстве, график выглядит следующим образом:
2010 г. – первое полугодие 2011 г:. Испания (первое полугодие 2010 г.), Бельгия (второе полугодие 2010 г.) и Венгрия (первое полугодие 2011 г.);
второе полугодие 2011 г. – 2012 г:. Польша (второе полугодие 2011 г.), Дания (первое полугодие 2012 г.) и Кипр (второе полугодие 2012 г.);
2013 г. – первое полугодие 2014 г.: Ирландия (первое полугодие 2013 г.), Литва (второе полугодие 2013 г.) и Греция (первое полугодие 2014 г.);
второе полугодие 2014 г. – 2015 г:. Италия (второе полугодие 2014 г.), Латвия (первое полугодие 2015 г.) и Люксембург (второе полугодие 2015 г.);
2016 г. – первое полугодие 2017 г.: Нидерланды (первое полугодие 2016 г.), Словакия (второе полугодие 2016 г.) и Мальта (первое полугодие 2017 г.);
второе полугодие 2017 г. – 2018 г:. Великобритания (второе полугодие 2017 г.), Эстония (первое полугодие 2018 г.) и Болгария (второе полугодие 2018 г.);
2019 г. – первое полугодие 2020 г:. Австрия (первое полугодие 2019 г.), Румыния (второе полугодие 2019 г.) и Финляндия (первое полугодие 2020 г.).
Таким образом, исходя из приведенного графика в первой половине 2011 г. в формациях Совета председательствовали министры правительства Венгрии. Это государство-член завершило 18-месячный срок председательства в Совете ЕС, которое с 2010 г. оно осуществляло совместно с Испанией и Бельгией.
Рассмотренный механизм председательства имеет одно исключение, относящееся к формации, в рамках которой принимаются акты Совета по вопросам внешней политики ЕС. В соответствии с § 3 ст. 18 ДЕС постоянным председателем формации "Совет по иностранным делам" является Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности, который одновременно занимает должность вице-председателя Европейской комиссии и наделен рядом самостоятельных полномочий (см. 3.5).
В соответствии с ВР его Председатель осуществляет разнообразные полномочия по руководству работой данного института и его вспомогательных подразделений. К ним относится, прежде всего, созыв заседаний Совета, формирование повестки дня для всех его формаций. Приступая к выполнению своих полномочий, государства-председатели совместно с Верховным представителем Союза по иностранным делам (как председателем формации "Совет по иностранным делам") разрабатывают проект деятельности Совета на период в 18 месяцев, исходя из которого формируются проекты повесток дня всех формаций Совета на каждое из составляющих этот период трех полугодий и проекты повестки дня каждой отдельной сессии Совета (ст. 2, 3 ВР).
Как уже отмечалось, Председатель в лице конкретного министра осуществляет руководство заседаниями Совета и его вспомогательных органов, в том числе ставит вопросы на голосование, а затем подписывает принятые акты (акты Совета подписывает министр государства-члена, которое в данное полугодие председательствует в формациях Совета, а в формации "Совет по иностранным делам" – Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности).
На практике функции Председателя по руководству работой Совета далеко выходят за рамки функций простого "ведущего заседания". Председатель стремится выполнить (а если возможно, то и перевыполнить) свою программу. Поэтому в ходе сессий Совета он обычно выступает в качестве "лоббиста" обсуждаемого проекта, активно старается добиться его утверждения. Если возникают серьезные разногласия, он принимает меры по выработке такого компромиссного варианта, который смог бы получить необходимое количество голосов "за".
Председатель также является официальным представителем Совета ЕС перед Европейским парламентом и парламентскими комиссиями (ст. 26 ВР). В течение каждого полугодия руководитель государства-члена, которое председательствует в этот период в формациях Совета, представляет Европарламенту сначала "приоритеты своего председательства", а затем "результаты, достигнутые за полугодие"[4].
Ответственность Председателя носит исключительно политический характер, причем может быть как негативной, так и позитивной. Председатель, принимая на себя ответственность за работу Совета ЕС, в глазах общественного мнения рассматривается как движущая сила работы этого института.
В зависимости от того, насколько успешно работает Совет, определяется неформальный рейтинг и авторитет самого Председателя. Занимая этот влиятельный пост, государства-члены стремятся как можно эффективнее выполнить свои задачи и даже соревнуются друг с другом, кто это сделает лучше.
Малоэффективная работа на посту Председателя не дает оснований для лишения этой должности (срок председательства не подлежит сокращению, а график председательства может быть пересмотрен Советом только единогласно, т.е. с общего согласия представителей всех государств-членов). Однако такая работа способна нанести ущерб репутации премьер-министра и правительства государства-председателя – ущерб, которого они стараются не допускать.