Направления воздействия принципов и норм международного права на охрану окружающей среды в России
Эффективность международного права зависит от того, как страны реализуют его рекомендации, имплементируют в свое законодательство. Неразвитое или слабое национальное законодательство может приводить в ряде случаев к неадекватному выполнению соглашений или к срыву их, что приносит только отрицательный результат авторитету как закона, государства, так и правоприменения, в том числе соблюдения международного права.
Так, при обсуждении вопроса о подписании Орхусской конвенции о доступе к экологической информации и к правосудию по экологическим делам (1998), в разработке проекта которой Россия принимала активное участие, была принята во внимание неготовность некоторых элементов правовой системы России к выполнению всех предусмотренных в ней пунктов. Отмечается нередко большой разрыв между намерениями России расширять свое международное экологическое сотрудничество и его реализацией на практике[1].
России свойственно выполнение своих международных экологических обязательств даже без имплементации международных норм в свое законодательство, что может объясняться его жесткостью, категоричностью, а также резким падением производства и кризисом экономики. Так, перевыполнение Конвенции по трансграничному загрязнению воздуха на большие расстояния (принята в Женеве 13 ноября 1979 г.) и снижение на 52% выбросов диоксида серы против согласованных 30% произошло за счет спада промышленности, так же как уменьшение вдвое сбросов из Ленинградской области в Финский залив в рамках Конвенции по защите природной морской среды района Балтийского моря (принята в Хельсинки 9 апреля 1992 г.).
Влияние международного права на национальное законодательство в экологической сфере связано в определенной мере с понятием международного экологического права, которое продолжает быть дискуссионным, предполагая расщепление международного права не только на частное и публичное, но и на более мелкие субстанции и суботрасли, например международное трудовое право, международное уголовное право, международное торговое право. Проблемы и перспективы развития международного экологического права, по мнению ряда ученых, права окружающей среды, отрасли (подотрасли) международного права, института национального экологического права и законодательства – неоднократно были предметом теоретических исследований и детальных изысканий[2].
Наиболее перспективным и результативным в современных условиях кризисного и многополярного мира представляется поиск дальнейших путей сочетания и конкретных способов совершенствования взаимодействия международных рекомендаций и национальных эколого-правовых требований, повышения их эффективности. Взгляд в будущее на правовое решение имеющих международное значение экологических проблем может быть оптимистическим, для чего предстоит многое спланировать и сделать, рассчитанное на длительный период. Человечеству – а в области экологии оно является основным действующим лицом – предстоит совершить выбор между глобальной правовой гармонией или внеправовым соперничеством за обладание природными ресурсами.
В этом выборе участвуют политика, сила, конкуренция, цивилизованные либо агрессивные способы убеждения и доказывания, взаимопроникновение либо совмещение международно-правовых принципов и национальных норм в решении глобальных экологических проблем современности. Выявление влияния и взаимопроникновения международных и национальных правовых институтов и норм имеет общие закономерности, присущие различным сферам жизни и отраслям права; они могут проецироваться и на экологическую сферу[3].
Некоторые направления сближения международных и национальных правовых требований с успехом проецируются на решение схожих проблем в области природопользования и охраны окружающей среды, на преодоление экологических проблем. Например, распространяющиеся в области экологии коррупция, терроризм, организованная преступность, отмывание незаконных доходов предполагают использование общих международных методов и национальных средств с учетом специфики экологической сферы. Должны выполняться международные договоренности о том, что не является допустимым воздействие на природу средств оружия массового уничтожения. Немало приемов и направлений взаимодействия международных и национальных правовых институтов, норм-принципов и требований изучено теоретически и внедряется на практике в экологической сфере[4].
Сосредоточение внимания на повышении эффективности взаимодействия международных рекомендаций и национальных эколого-правовых требований обусловливает дальнейшее исследование и выдвижение общих, рассчитанных на перспективу способов и более специфических, конкретных, присущих скорее экологической сфере направлений. В этой области взаимодействие международного права и национального законодательства, как представляется, имеет значительную специфику, может носить драматический характер и требует привлечения постоянно нарастающего внимания. Обязательным условием взаимодействия являются наличие воли общества, государства на вхождение своей страны в мировое сообщество, использование общепризнанных международных ценностей при сохранении своего суверенитета и национальной демократии, выработка направлений и повышение эффективности форм воздействия общепризнанных принципов и норм международного права на обеспечение благоприятной окружающей среды в России.
К первой группе относятся преимущественно воспитательные, иные гуманитарные вопросы, возникающие в экологической сфере. Должны быть осуществлены серьезное и глубокое повышение эколого-правовой культуры населения, надлежащая подготовка принимающих экологические решения должностных лиц и органов публичной власти, соответствующее экологическое образование предпринимателей и иных граждан самых различных государств. Надо повышать вероятность обеспечения права каждого на благоприятную среду, провозглашенного в большинстве европейских государств.
Попытки формулирования международных экологических стандартов достойной жизни должны увенчаться успехом и распространиться на все страны и регионы с обеспечением равных подходов к их выполнению в условиях открытости правовых систем и невмешательства кого-либо во внутренние дела государств в условиях интернационализации мировых общественных процессов, к субсидированию обеспечения ряда экологических прав при необходимости мировым сообществом. На повестку дня выносятся также проблемы равенства экологического долга государств за настоящее и будущее планеты, их ответственности за обеспечение рационального (необходимого и достаточного) ресурсопотребления, за экологические правонарушения на международном и национальных уровнях, равенства граждан перед национальным законом, учитывающим международные требования.
Ко второй группе направлений воздействия можно отнести государственно-правовые меры, провозглашаемые и поддерживаемые мировым сообществом в самых различных формах, рассчитанные на получение конкретных результатов в обозримом будущем, до 2020 г. По нашему мнению, такими можно считать обеспечение неотвратимости наказаний за совершение экологических преступлений и иных правонарушений в экологической сфере, где латентность их совершения признается наиболее высокой по сравнению с общественно опасными деяниями в других сферах.
Восстановление на всех направлениях проектирования хозяйственной и иной деятельности обязательной государственной и общественной экологической экспертизы с подлинным обретением независимости и профессионализма экспертов, предварительной экологической оценки проектов с использованием публичных слушаний, с соблюдением продуманной правовой процедуры обусловит принятие объективных, научно обоснованных и дальновидных решений с исключением коррупционных составляющих.
В России важным является привлечение соответствующего внимания властей и общества к определенной сфере общественной жизни и придание надлежащего статуса участвующим в ее регулировании органам. В этом смысле необходимо продолжить модернизацию и совершенствование, централизацию деятельности Минприроды России, Минсельхоз России, Росприроднадзора, Ростехнадзора, Роспотребнадзора, Роснедр, Росводресурсов, Рослесхоза[5].
Уместно обратить внимание на то, что по документам ЕС федеративное государство, например ФРГ, отвечает перед остальными странами за надлежащее экологическое поведение своих субъектов (земель), с которых может полноценно спрашивать за отступления от международных требований. В США Агентство по окружающей среде и его должностные лица обладают весьма значительными административными полномочиями в отношении природопользователей независимо от их организационно-правовых форм собственности и деятельности. На включение международных правил и стандартов в свою деятельность должно быть направлено повышение ответственности государственных и муниципальных служащих, всех граждан за выполнение своих экологических обязанностей, предусмотренных в законодательстве, уставах о дисциплине, инструкциях и трудовых договорах.
Общие меры преодоления правового нигилизма должны преломляться с учетом специфики и конкретных условий работы и труда в экологической сфере. Представляется, что указанные и иные предлагаемые многочисленными авторами организационно-правовые меры внедрения международных воззрений и представлений в российское право не обязательно должны быть увязаны с внесением изменений и дополнений в национальное законодательство, которое и так насыщено ими, но нуждается в существенном повышении эффективности реализации путем конкретизации требований, обеспечении действия правоохранительного механизма, неотвратимости ответственности за экологические правонарушения.