Конфедерация

Конфедерация представляет собой внутренне противоречивую форму политической организации. Для нее характерны юрисдикционные споры, немыслимые для федеративного и унитарного государств. Каждое входящее в конфедерацию государственное образование почти в полном объеме сохраняет свои властные прерогативы. Поэтому центральное правительство и запрашивает у правительств отдельных государственных образований полномочия для решения тех или иных проблем, и они определяют, какие именно полномочия ему предоставить.

Конфедерация не имеет общих законодательных, исполнительных и судебных органов, единой армии, единой системы налогов, единого государственного бюджета. Более того, жители каждого из входящих в ее состав государства сохраняют свое гражданство. В то же время на период существования союза составляющие его государства могут договориться о единой денежной системе, единых таможенных правилах, межгосударственной кредитной политике и т.д.

Поскольку слабое центральное правительство получает средства на свою деятельность за счет более или менее добровольных взносов от нижестоящих правительств, отдельный гражданин испытывает на себе влияние центрального правительства лишь косвенно и отдаленно. В целом можно утверждать, что федерация предполагает наличие центра, который вправе принимать властные решения, затрагивающие всех субъектов федерации, конфедерация же, будучи союзом независимых государств, таким центром не располагает.

В качестве примера конфедераций можно привести СШЛ со времени завоевания независимости в 1776 г. до принятия конституции континентальным конгрессом в 1787 г. (точнее, до ее введения в действие в 1789 г.); Германский Союз в 1815–1867 гг. Особняком здесь стоит Швейцария. Швейцарская Конфедерация возникла в 1291 г. как союз трех кантонов (Швиц, Урн, Унтервальден) /утя обороны от австрийцев, бургундцев и прочих беспокойных соседей. В 1513 г. в него вошли уже 13 кантонов (сейчас – 26). Однако, по-видимому, Швейцарию можно считать конфедерацией, и то весьма условно, только до середины XIX в. С тех пор в стране все более отчетливо преобладала тенденция к дрейфу в сторону федерализма.

Как показал исторический опыт, конфедерация является одной из самых нежизнеспособных форм государственного устройства.

По-видимому, прав один из основателей Общего рынка Ж. Моне, который говорил, что существует два типа конфедераций: те, которые трансформируются в федерации, и те, которые терпят неудачу. Так, США из слабоструктурированной конфедерации превратились в мощное федеральное государство, а Швейцария, формально сохранив название конфедерации, на деле приобрела качества федерации. Все это необходимо учесть при анализе перспектив развития новой государственности в России, перед которой стоит проблема создания действительно федерального государства, где приоритет отдается федеральным конституции и законам.

Выделяются три типа федерации: симметричная, асимметричная и симметричная с некоторыми элементами асимметрии. Они определяются по целому ряду критериев, таких как статус субъектов федерации, круг их прав, полномочий и ответственности, уровень централизации и децентрализации, разделение предметов ведения между федеральным центром и субъектами федерации и др.

Асимметричной называется федерация, которая построена на более или менее существенных различиях между основными ее элементами – размером, составом, природными, историческими и иными параметрами. Особенность асимметричной федерации состоит также в том, что она предполагает наличие в своем составе членов, наделенных сравнительно большим объемом прав и полномочий, чем остальные члены.

Типичными примерами асимметричной модели являются Российская Федерация и Канада.

В Канаде асимметричность выражается в существовании франкоязычной провинции Квебек, отличающейся от остальных девяти провинций целым рядом дополнительных прав и властных полномочий. Помимо того, в состав Канады входят территории, населенные аборигенными племенами, которые управляются напрямую из Оттавы.

В Российской Федерации асимметричность носит более сложный и многоаспектный по сравнению с Канадой характер. Существенное отличие России состоит прежде всего в том, что здесь беспрецедентно большое, если сопоставить со всеми другими федерациями, количество субъектов. В итоге Российская Федерация – сложносоставное государство, имеющее в своем составе, согласно ч. 1 ст. 5 и ч. 1 ст. 65 Конституции РФ, шесть разновидностей субъектов Федерации: края, области, города федерального значения, национальные республики, автономные округа и автономная область. Здесь асимметричность проявляется уже в разнообразии самих названий субъектов.

Положение дел еще более осложняется существованием так называемых матрешечных субъектов – автономных округов и автономной области, которые считаются самостоятельными субъектами в составе других субъектов – краев. Подобной формы иерархии субъектов не встречается ни в одном федеративном государстве. Нельзя не признать, что такая структура представляет собой конституционно-правовую аномалию.

При оценке асимметричности России и Канады ключевое значение имеет тот факт, что обе страны характеризуются довольно пестрым этнонациональным составом населения и природно-географическим разнообразием регионов. Однако этнонациональный фактор в этих государствах в силу принципиально разных исторических судеб проявляется по-разному. Если в России своими государственными образованиями обладает множество этнонациональных групп, то в Канаде по данному принципу сформирована только одна провинция – Квебек. Остальные провинции Канады, как и штаты в США, сформированы по административно-территориальному принципу.

Симметричная федерация теоретически представляет собой идеальный тип. Такой тип характерен для США, Германии, Австрии, Швейцарии, Бразилии и ряда других стран. В большинстве симметричных федераций их субъекты носят одинаковые названия: в США, Бразилии, Мексике почти все они называются штатами, в Германии и Австрии – землями. Все субъекты наделены равным конституционно-правовым статусом, равными правами и властными полномочиями. При этом, как будет показано ниже, могут допускаться некоторые исключения из общего правила, затрагивающие лишь отдельные элементы статуса субъектов федерации, но не их государственно-правовую природу.

Изложенная классификация типов федераций во многом носит условный характер, поскольку чистые типы федерации если и существуют, то крайне редко. В определенной степени асимметричность характерна для многих федераций, например для канадского федерализма. В частности, в состав США наряду с 50 штатами входят федеральный округ Колумбия, свободно присоединившиеся государства (Пуэрто-Рико и др.), некоторые другие островные территории, не имеющие статуса штата. В Малайзии наряду с 13 штатами существуют три федеральные территории – Куала- Лумпур, Путраджая и Лабуан. В Индии наряду с 28 штатами представлены также шесть союзных территорий. А штаты Джамму и Кашмир пользуются особыми полномочиями в сферах коммуникаций, рыболовства, лесоводства, иммиграции и т.д.

При всех достоинствах унитарных форм государственно-политической самоорганизации в крупных государствах только федерализм способен обеспечить подлинный децентрализм и реальное включение всех звеньев и уровней власти в решение стоящих перед обществом проблем. Именно здесь принципы плюрализма, народного суверенитета, разделения властей, децентрализации политической власти вступают в силу в полной мере. С данной точки зрения, институты политической демократии и федеративного государственно-административного устройства, по сути дела, дополняют друг друга и в совокупности составляют единую государственно-правовую систему.