Компетенция органов местного самоуправления

Компетенция органов местного самоуправления включает несколько составных частей:

1) их собственные полномочия, публичные права, закрепленные за ними для решения вопросов местного значения;

2) полномочия, необходимые для решения вопросов местного значения, делегированные им органами местного самоуправления иных муниципальных образований путем заключения соответствующих соглашений;

3) отдельные государственные полномочия, которыми они наделены федеральными законами, законами субъектов РФ;

4) публичные права, предоставленные органам местного самоуправления для участия в решении вопросов, не относящихся к вопросам местного значения;

5) вопросы (публичные дела), не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из компетенции органов местного самоуправления федеральными законами, законами субъектов РФ ^[1].

Дадим общую оценку очерченной компетенции.

Во-первых, компетенция органов местного самоуправления включает несколько групп полномочий, публичных прав, имеющих разное целевое назначение и природу. Полномочия (публичные права) первой группы относятся к числу собственных полномочий (публичных прав) органов местного самоуправления. Полномочия второй и третьей групп составляют делегированную компетенцию органов местного самоуправления. Публичные дела, составляющие пятую группу, как и полномочия, публичные права третьей и четвертой групп, выходят за рамки вопросов местного значения. Следовательно, они должны рассматриваться как государственные по своей природе вопросы, не относящиеся к собственной компетенции муниципальных образований. Это государственные дела, входящие в компетенцию Российской Федерации, субъектов РФ и не закрепленные прямо за их государственными органами в качестве полномочий, публичных прав, а также прямо не переданные органам местного самоуправления определенных муниципальных образований. Такие публичные вопросы не могут рассматриваться не только как собственные, но и как делегированные вопросы, поскольку в качестве таковых прямо за органами местного самоуправления не закреплены ни законом, ни договором. Пятая группа должна рассматриваться как способ допущения органов местного самоуправления к участию в осуществлении государственной деятельности, в том числе путем их инициативных действий, в тех пределах, в каких эти инициативные действия допустимы. Таким образом, компетенцию органов местного самоуправления составляют: 1) собственные их полномочия; 2) делегированные им полномочия, публичные права; 3) государственные дела, к осуществлению которых они допущены, поскольку они прямо не закреплены за государственными органами и не переданы органам местного самоуправления иных муниципальных образований.

На практике трудно выделить публичные дела пятой группы. Надо понимать, что любой публично значимый вопрос, не относящийся к вопросам местного значения, даже если он прямо не закреплен за тем или иным государственным органом, не передан прямо органам местного самоуправления, все равно тяготеет к компетенции одного из государственных органов в силу его общей функциональной направленности и его территории деятельности.

Во-вторых, выход органов местного самоуправления за пределы вопросов местного значения (как своих, так и иных муниципальных образований) и их включение в решение государственных дел не сводится только к осуществлению органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они наделяются законом. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ выделяет как минимум три способа решения органами местного самоуправления государственных дел. Первый способ – наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями федеральным законом, законом субъекта РФ. Второй способ – закрепление в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ за органами местного самоуправления публичных прав, обеспечивающих их участие в решении вопросов, не относящихся к вопросам местного значения. Третий способ – общее законодательное допущение органов местного самоуправления к участию в осуществлении государственных дел, прямо не отнесенных к компетенции отдельных государственных органов. Первый и второй способы различаются, в частности, тем, что в рамках первого способа органы местного самоуправления наделяются законом полномочиями, а в рамках второго способа Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ закрепляет за ними публичные права.

В-третьих, перечень полномочий, публичных прав органов местного самоуправления является открытым, поскольку они в пределах действующего законодательства вправе решать задачи, прямо за ними не закрепленные. Такой подход позволяет органам местного самоуправления гибко и своевременно решать в интересах жителей значимые вопросы, не имеющие необходимой правовой регламентации. Однако названное одностороннее расширение органами местного самоуправления своей компетенции возможно только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).

В-четвертых, органы местного самоуправления участвуют в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в порядке законодательного наделения, в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий.

Собственные полномочия, права органов местного самоуправления по решению ими вопросов местного значения закрепляются за ними прежде всего в актах отраслевого законодательства. Например, ЗК к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относит резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства РФ правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработку и реализацию местных программ использования и охраны земель, управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, а также иные полномочия по решению вопросов местного значения в области использования и охраны земель (ст. 11). Примером публичного права может служить право законодательной инициативы представительных органов муниципальных образований в соответствующих региональных парламентах.

Публичные права органов местного самоуправления, предоставляемые для решения вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, включают: 1) создание музеев поселения; 2) создание муниципальной пожарной охраны; 3) совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса; 4) участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству; 5) создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории поселения; 6) оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории поселения; 7) участие в организации и осуществлении мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения; 8) создание условий для развития туризма.

Органы местного самоуправления муниципальных районов, городских округов обладают теми же публичными правами, что и органы местного самоуправления поселений. Однако у органов местного самоуправления муниципальных районов отсутствуют права на совершение нотариальных действий. А органы местного самоуправления городских округов не обладают правом на совершение нотариальных действий.

Федеральные законы, закрепляющие право органов местного самоуправления по участию в осуществлении государственных полномочий, не переданных органам местного самоуправления в порядке законодательного наделения, могут содержать положения, предусматривающие: 1) порядок согласования участия органов местного самоуправления в осуществлении указанных полномочий, а также особенности такого участия; 2) возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти указанных полномочий.

Органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы на осуществление не переданных им в порядке законодательного наделения полномочий за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов), если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.

Органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Финансирование указанных полномочий не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы РФ.

Представительные, исполнительные, контрольные органы местного самоуправления, муниципальная избирательная комиссия как муниципальный орган наделяются собственными полномочиями, публичными правами сообразно их природе и месту в системе местного самоуправления в рамках вопросов местного значения, иных публичных дел. Подробнее компетенция перечисленных органов будет раскрыта ниже в посвященных им главах.

В работе по установлению компетенции органов местного самоуправления необходимо исходить из принципиального правила п. 4 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления, согласно которому предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Требование полноты выражается в том, что набор и ОГЛАВЛЕНИЕ полномочий должны быть достаточны для того, чтобы органы местного самоуправления, за которыми они закреплены, могли самостоятельно и бесперебойно обеспечивать осуществление всех вопросов местного значения своего муниципального образования. Полнота полномочий выражается и в достаточности материально-финансовых ресурсов для их осуществления. Исключительность полномочий органов местного самоуправления означает, что, во-первых, никто не вправе изымать у них эти полномочия, кроме законодательно закрепленных случаев и, во-вторых, органы местного самоуправления сами не вправе передавать кому-либо данные полномочия без законных к тому оснований.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ особо закрепляет три принципа, на которых должно основываться правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления (ст. 18). Во-первых, о чем уже говорилось выше, перечень вопросов местного значения, которые и уточняются в полномочиях, публичных правах органов местного самоуправления, не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Закон. Во-вторых, финансовые обязательства, возникающие в связи с решением органами местного самоуправления вопросов местного значения, исполняются ими за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов РФ. В-третьих, федеральные законы, законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.

Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления утверждается в порядке, определяемом Президентом РФ. Нормативными правовыми актами главы субъекта РФ может быть предусмотрено выделение за счет средств бюджета субъекта РФ грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей.