Государственные предприятия

Отличительная черта структуры прав собственности на государственных предприятиях – отсутствие права на свободную продажу всех остальных правомочий. Правом па остаточный доход обладает государство. Это означает, что отсутствует ярко выраженная группа лиц, которая претендует на остаточный доход. То есть функции принятия риска, которую выполняет собственник, и функции управления здесь не разделены.

Собственники государственных предприятий не вправе уклониться от своей обязанности по содержанию государственной собственности, поэтому участие их во владении этой собственностью недобровольное.

Целью государственного предприятия, в отличие от частного предприятия, не является получение максимальной прибыли, представленная в ее идельном виде его цель – максимизация общественного благосостояния. Однако теории, пытающиеся объяснить поведение государственного предприятия, более реалистично оценивают его цели и исходят из предпосылки о том, что управляющие государственных предприятий стремятся максимизировать политическую поддержку и эта цель достигается ими путем производства тех характеристик, которые сигнализируют о хорошей работе. Увеличивая политическую поддержку, управляющий повышает свой доход и вероятность того, что стаж работы на государственном предприятии будет достаточно длительным. Так рассуждал Линдсей^[1], предложивший теорию поведения государственного предприятия. Он утверждал, что управляющие будут отвлекать ресурсы от производства тех характеристик, которые не контролируются, па производство контролируемых характеристик, и тем самым увеличат воспринимаемую ценность выпуска. Если качество выпуска наблюдаемо, а издержки нет, тогда управляющий выберет слишком высокий уровень качества для того, чтобы увеличить политическую поддержку. Например, одной из качественных характеристик выпуска может быть надежность предоставляемой государственным предприятием услуги. Для энергетического предприятия частые отключения электроэнергии будут сигналом о плохой работе предприятия. Поэтому управляющий будет производить эту характеристику в чрезмерном с точки зрения общества объеме, повышая надежность электроснабжения, однако его расходы на эти цели будут избыточными.

Управляющие государственных предприятий стремятся не только к максимизации политической поддержки. Они ценят не только доход, но и неденежные блага и досуг. Основное отличие государственного предприятия от частного заключается в том, что у государственного предприятия нет того сдерживающего механизма, который действует на частные предприятия. Стимулы у налогоплательщиков контролировать управляющих невысокие, поэтому возможность получать различного рода блага за счет ресурсов предприятия на государственном предприятии гораздо выше, чем в акционерных компаниях. Государственные предприятия при прочих равных условиях устанавливают более низкие цены па свою продукцию, имеют большие мощности, тратят больше средств на строительство зданий и помещений, слабее реагируют на изменения в спросе, производят менее разнообразную продукцию, медленнее осваивают новую технику. На государственных предприятиях более низкая производительность труда по сравнению с частными фирмами. Стимулы у управляющих к снижению издержек производства также слабее.

Причины этого положения заключаются в том, что действия управляющих государственных предприятий нельзя оценить на фондовом рынке, контроль со стороны собственников (налогоплательщиков) за поведением управляющих ослаблен. Так, они лишены права продать свою долю в капитале государственных предприятий, а рынок не заинтересован в судьбе этих предприятий из-за невозможности их поглощения.

Отдельные члены в командах государственных фирм не могут претендовать на остаточный доход в денежной форме. Повышение цен на услуги таких предприятий не увеличивает денежного дохода участников команды. Поэтому государственные фирмы заинтересованы в том, чтобы устанавливать заниженные цены на свои услуги, сопровождая их дополнительными условиями, которые обеспечат членам команды получение неденежных благ.

Однако и эта форма предприятия имеет свою нишу в экономике, в которой государственные предприятия оказываются более эффективными по сравнению с другими типами предприятий. Могут ли, к примеру, быть приватизированы тюрьмы, или государство должно брать их ОГЛАВЛЕНИЕ на себя? Так, руководство Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН) выступает с предложением создавать в России частные тюрьмы.

В Средние века тюрьмы были в основном частные, но к XX в. государство стало само содержать тюрьмы. Однако в 1983 г. в Америке государство впервые полностью отдало тюрьму частному оператору. Мощность частных тюрем в Америке выросла с 1200 заключенных в 1985 г.^[2] до почти 131 тыс. заключенных в 2011 г., но все же в частных тюрьмах содержится всего 8,2% всех заключенных^[3].

Частная тюрьма в Америке обходится на 10% дешевле, чем государственная. Основная причина низких издержек в частных тюрьмах – более низкая заработная плата охранников. Разница возникает отчасти вследствие того, что в частных тюрьмах заняты работники более низкой квалификации. На оплату рабочей силы приходится 2/3 затрат па ОГЛАВЛЕНИЕ осужденных, поэтому разница в оплате труда и объясняет эту 10%-ную разницу в издержках^[4].

Стремление уменьшить издержки может привести к снижению качества услуг. Качество предоставляемых тюрьмами услуг определяется порядком в тюрьмах (охрана заключенных, побеги, поведение персонала по отношению к заключенным, насилие со стороны охранников и между заключенными, дисциплинарные процедуры), удобствами которые получают узники (качество еды, медицинская помощь, развлечения, стоматологическая и психиатрическая помощь, одежда, качество помещений, тюремный труд, развлечения, доступ к правовой помощи), возможностями их реабилитации (образование, профессиональная подготовка, процедуры досрочного освобождения).

Американская Ассоциация исправительных заведений – псевдо-государственный орган, который устанавливает стандарты образцовой тюрьмы и дает аккредитацию тем тюрьмам, которые соответствуют этим стандартам, разработала 463 стандарта, которые касаются качества управления тюрьмами, состояния зданий и помещений, правил содержания заключенных, предоставляемых им услуг и программ по их реабилитации. При заключении контракта между государством и частной тюрьмой эти стандарты могут быть использованы в качестве договорных условий. Но любым контрактам присуща неполнота, которая при заключении договора между государством и частной тюрьмой наиболее сильно проявится в двух сферах: применение насилия и качество персонала. В отношении применения насилия стандарты весьма нечеткие: допустимая самооборона, защита других лиц, защита имущества, предотвращение побегов – как крайняя мера и в соответствие с полномочиями, предоставленными законом. Физическое насилие недопустимо как наказание. Так же нечетко сформулированы и стандарты применения оружия: оно допускается для предотвращения побегов. Стандартов качества персонала и его подготовки очень мало, и именно здесь подрядчик имеет возможности экономить затраты на персонал.

Контракты об оказании услуг по содержанию заключенных могут быть очень детальными, но они всегда останутся неполными. У частных тюрем всегда будут значительные возможности для экономии издержек, сопровождающейся снижением качества, без нарушения формального контракта. У частной компании обычно выше стимулы к инновациям, повышающим качество их товаров и услуг, поскольку они подвержены жесткой конкуренции на рынке. Однако в этой сфере – ОГЛАВЛЕНИЕ заключенных – возможности для инноваций по повышению качества ограниченные.

Сравнительный анализ на основе теории неполных контрактов эффективности разных типов предприятий – частного и государственного – позволяет сделать вывод о нежелательности приватизации тюрем^[5]. Особенно важен этот вывод применительно к тюрьмам со строгим режимом, где основная цель – предотвратить насилие заключенных по отношению к тюремщикам и другим заключенным. Основной способ предотвращения насилия в этом случае – это применение оружия, условия которого сложно зафиксировать в контракте. Использование неподготовленной рабочей силы с целью сокращения затрат на персонал может поощрять необоснованное применение силы охранниками.

Если между частными тюрьмами была бы возможна конкуренция за заключенных, то рыночная дисциплина заставляла бы эти предприятия соблюдать приемлемые стандарты качества. Одна из возможностей – это выбор заключенными тюрьмы, где они будут отбывать наказание, но это не очень хорошая идея: тюрьмы будут привлекать заключенных тем, что разрешат образовывать банды, доставать наркотики и не будут принимать строгие меры по предотвращению побега. Другая альтернатива – разрешить судьям выбирать частную тюрьму. Судьи направляли бы осужденных в ту тюрьму, где условия лучше, и это создавало бы для частных тюрем стимулы инвестировать в повышение качества. Однако некоторые судьи могут выбирать и худшую тюрьму с целью ужесточения наказания, другие же выберут тюрьму с более мягкими условиями содержания. Частные тюрьмы будут ориентироваться на предпочтения судей, и это может не совпасть с общественным благосостоянием.

Серьезные опасения возникают также в отношении коррупции в этой сфере. Частные тюрьмы очень активны в плане политическом. Они лоббируют свои интересы и делают взносы политикам, чтобы получить контракты.

Пример с тюрьмами подтверждают выводы, сделанные на основе теоретической модели: государственное предоставление услуг имеет преимущество, когда сокращение издержек, о которых невозможно провести переговоры и договориться, оказывает вредоносное влияние на качество, когда инновации в улучшение качества не имеют существенного значения, а коррупция при государственных закупках представляет серьезную проблему.

Именно на эти недостатки частных тюрем по сравнению с государственными указывают и российские комментаторы инициативы руководства ФСИН. Высокая коррупционная составляющая в работе частных тюрем в условиях одного из наиболее коррумпированных государств в мире, откаты при проведении конкурсов, распил полученных от государства средств^[6], стремление частных предприятий к сокращению расходов (в тюремщики будут набирать тех, кто сейчас строит и подметает улицы^[7]) – все эти аргументы в сочетании с выводами теории неполных контрактов указывают па то, что в данной сфере и в России преимуществом обладают государственные предприятия.

Другие примеры, говорящие о сравнительных преимуществах государственных предприятий, можно найти в сфере образования и здравоохранения. Частные больницы могут отказывать в лечении пациентам, которым требуется дорогостоящее лечение, если это лечение будет для них убыточным, т.е. будет стоить дороже, чем те средства, которые выделяет на эти цели государство. Частные школы могут нанимать менее квалифицированных учителей. И хотя в сфере образования и здравоохранения выгоды от инноваций может быть значительными, а частные предприятия будут иметь больше стимулов к инновациям, однако, как бы парадоксально это ни звучало, государственные предприятия будут обладать преимуществами в этих сферах, поскольку у работников государственных предприятий будут слабые стимулы к поиску способов сокращения издержек.