Лекция 1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА КАК ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И СИСТЕМА
В результате изучения данной главы студенты будут:
знать
• теоретические основы и закономерности государственной политики и управления;
• понятийный и категориальный аппарат государственной службы и государственного управления;
• ОГЛАВЛЕНИЕ и понятие ценностей государственной службы;
• особенности государственной службы;
• ОГЛАВЛЕНИЕ, особенности и отличительные признаки системы органов государственной власти;
• специфику государственной службы как системы и как профессиональной деятельности;
уметь
• формулировать понятие и признаки государственного управления;
• определять сферу государственного управления;
• определять виды государственной службы и систематизировать ее;
• использовать полученные данные о взаимосвязи государственной и муниципальной службы;
владеть
• навыками системного анализа сущности государственного управления;
• методами определения существенных признаков государственного управления;
• навыками работы с учебной и научной литературой, обосновывающей различные подходы к раскрытию понятия и содержания государственной службы и государственного управления.
Государственная служба в системе государственного управления
Государство как особый институт публичной политической власти господствующего класса (социальной группы, блока классовых сил всего народа) имеет свои задачи и функции. Эти задачи и функции практически реализуются посредством конкретных действий личного состава, находящегося на службе у государства, – государственных служащих. Государство приобретает реальность и силу именно в этих кадрах, в контингенте его служащих. Задачи и функции государства становятся, при их практической реализации, задачами и функциями набранных государством служащих, и именно от государственных служащих зависит качество работы государства.
Государственная служба продолжает и завершает организацию механизма государства, делает данный механизм готовым и пригодным к практической реализации задач и функций государства. В процессе становления и развития государственности любого вида именно государственная служба выступает в качестве первейшего организационного средства выполнения государством своих целей.
Развитие государства в правовом социальном направлении кардинально изменяет назначение государственной службы. Главная ее суть в современных реалиях Российской Федерации – реализация законов государства, обеспечение защиты прав и интересов граждан, делегирование им определенных обязанностей. Указывая на личностный аспект государственной службы, можно отметить, что государственная служба – это деятельность лиц, занятых в ней, и она должна воплощать в жизнь определенную демократическим путем волю государства.
Главной чертой современной государственной службы является приоритет прав и интересов личности с изменением соотношения государственного и собственного интересов в пользу первого. Государственная служба выполняет миссию современного государства – служит обществу. Политика, законотворчество, охрана прав человека и другие главные компоненты государства – это инструменты службы государства обществу, а государственная служба объединяет их. Такой системный подход к государственной службе обеспечивает понимание глубины этого института государственного управления.
Представители административно-правовой науки придерживаются так называемого узкого подхода к толкованию государственного управления, акцентируя внимание на том, что государственное управление – это вид деятельности государства, присущий не любым его органам, а только отдельному виду, главными из которых являются органы исполнительной власти.
Государственное управление характеризуется тем, что оно осуществляется как в рамках деятельности органов исполнительной власти, так и за их пределами:
– внутри аппаратов любых других органов государственной власти (кроме органов исполнительной власти) со стороны их руководителей относительно других служащих;
– внутри государственных предприятий, учреждений и организаций со стороны их администраций по отношению к остальному персоналу;
– со стороны тех или иных уполномоченных государством субъектов в процессе управления государственными корпоративными правами со стороны различных совещательно-консультативных органов, образованных государственными органами (например, Президентом Российской Федерации), в части выполнения предоставленных им организационно распорядительных полномочии в отношении других органов и должностных лиц.
Государственное управление – это деятельность государства, которая заключается в осуществлении им управленческого (организующего) влияния на те сферы и отрасли общественной жизни, которые требуют определенного вмешательства государства путем использования полномочий исполнительной власти. В то же время государственное управление осуществляется и за пределами функционирования исполнительной власти – например, на уровне государственных предприятий, учреждений и организаций.
Таким образом, с позиции юридической науки государственное управление определяется как исполнительная и распорядительная деятельность государства. По нашему мнению, такое определение недостаточно раскрывает сущность управленческой деятельности, не исчерпывает ее содержания и само понятие исполнительной и распорядительной деятельности требует уточнения.
Более продуктивным следует считать подход с позиции определения реального содержания управления как специфического вида общественной деятельности, выявления его характерных черт и признаков, не ограничиваясь юридической формальной оценкой. Подобный подход характерен для представителей общесоциологических научных направлений, исследующих проблемы управления. Они в основном определяют управление как систематически осуществляемое целенаправленное воздействие людей на общественную систему в целом или на ее отдельные звенья на основании познания и использования присущих системе объективных закономерностей и тенденций в интересах обеспечения ее оптимального функционирования и развития, достижения поставленной цели[1]. Этим определением подчеркивается главное назначение управления – обеспечение функционирования и развития общества как единого целого, его организующий характер. Следовательно, управление – это и есть организующая деятельность государства, направленная на выполнение его задач и функций.
Государственное управление является одним из основных видов управления в обществе. Это социальное управление, обусловленное, прежде всего, особенностью правового статуса его главного субъекта – государства, которое распространяет свое властное влияние на все общество и даже за его пределы.
Учитывая то, что в государственном управлении задействованы миллионы людей, огромное количество государственных органов и должностных лиц, оно требует разнообразных ресурсов: материальных, финансовых, интеллектуальных, информационных и т.д. Государство, реализуя правотворческую функцию, устанавливает общие правила (требования, нормы) поведения людей во всех сферах общественной жизни, а также обеспечивает их соблюдение возможностью применения государственного принуждения. Однако принудительность – не главный, а лишь вспомогательный фактор упорядоченности общественных отношений.
Главным приоритетом деятельности любого демократического государства должно стать обеспечение реализации прав, свобод и законных интересов его населения, служение ему. В связи с этим система государственного управления должна быть близкой к нуждам и запросам простых людей, подконтрольной населению, прозрачной и эффективной.
Зарубежный опыт
Сегодня, на фоне развития демократии и движения к гражданскому обществу, перед властью на любом уровне управления стоит неотложная задача – объективно рассматривать плодотворность взаимодействия государственной власти с народом, ради которого и должна осуществляться власть. В противном случае власть, как и любая система, которая является устойчивой только при сохранении способности адаптироваться к постоянно изменяющимся условиям, покажет свою полную неспособность служить интересам людей. Неизбежны и динамические изменения потребностей и предпочтений людей, являющиеся не только сигналом к изменению работы системы государственной власти и стиля этой работы, но и своего рода индикатором ее способности работать с людьми и для людей.
Анализ моделей организации государственной власти в зарубежных странах при таком подходе служит толчком для выработки стратегий повышения эффективности государственной власти в нашей стране.
Конечно, любая модель организации государственной власти является весьма условной. Каждая страна может на конституционном и законодательном уровне по-своему определять, как организуются и действуют органы государственной власти с учетом административно-территориального устройства, исторических, финансовых и других условий развития территорий и формирования государства в целом[2].
В мире сформировались и функционируют различные системы организации государственной власти, которые разделены весьма условно согласно делению правовых семей.
Муниципальная (англосаксонская) система. Возникла в Великобритании, затем была заимствована многими странами (прежде всего, бывшими британскими колониями).
Биполярная (романо-германская) система. Имеет много разновидностей, среди которых выделяют:
– романскую (наиболее ярко представлена во Франции и Италии, действует также в Испании, Португалии и Греции);
– германскую (функционирует в Германии, Австрии, Швейцарии и Бельгии);
– скандинавскую (функционирует в Норвегии, Финляндии и Швеции);
– латиноамериканскую (функционирует в странах Латинской Америки, в частности в Аргентине, Бразилии, Венесуэле, Мексике и Перу[3].
Иногда учеными рассматриваются не системы, а модели организации государственной власти, а именно англо-американская, континентальная, иберийская, централизованная (советская) и смешанная[4].
Англо-американская модель организации государственной власти распространена в Великобритании и США. Ее характерными особенностями являются:
– значительная самостоятельность государственных органов и органов местного самоуправления:
– отсутствие на местах полномочных представителей центральной власти, которые опекали бы органы местного самоуправления;
– выборность ряда должностных лиц органов государственной власти;
– органы государственной власти могут делать только то, что прямо предусмотрено законом (так называемый позитивный принцип правового регулирования);
– контроль деятельности органов государственной власти, особенно на местах, осуществляется преимущественно косвенным путем – через центральные министерства; действует жесткий судебный контроль деятельности государственных органов.
Континентальная модель распространена в европейских странах, таких как Германия или Франция, во многих странах Латинской Америки и франкоязычных странах Африки. Ее характерными особенностями являются:
– более высокая степень централизации по сравнению с англо-американской моделью организации государственной власти, а также вертикальное подчинение органов государственной власти;
– дуализм органов государственной власти – сочетание местного самоуправления и прямого государственного управления на местах;
– наличие возможности у органов государственной власти делать все, что не запрещено законом (так называемый негативный принцип правового регулирования).
Континентальная модель может существовать на всех субнациональных территориальных уровнях (кроме низового) или только на низовом уровне.
Иберийская модель используется в Бразилии, Мексике и Португалии. Будучи очень приближена к континентальной модели, она предусматривает, что управление государственными делами осуществляют избранные населением представительные органы и соответствующие главные должностные лица высшего уровня государственной власти и местного самоуправления (мэры, префекты). Эти должностные лица одновременно являются председателями соответствующих советов, их исполнительных органов и утверждаются центральной властью как представители государственной власти в соответствующих административно-территориальных единицах с правом контроля деятельности совега.
Централизованная (советская) модель организации государственной власти распространена ныне в некоторых странах с коммунистическим режимом; на Кубе, в Китае и Северной Корее. Ее характерными особенностями являются:
– отрицание разделения властей и признание полновластия представительных органов снизу вверх;
– наличие советов, являющихся органами государственной власти на своей территории;
– избрание советом другого государственного коллегиального органа – исполнительного комитета, который одновременно подчиняется этому совету и исполнительному комитету высшего уровня[5].
Смешанная модель организации государственной власти распространена в Австрии и России. Она характеризуется признаками англо-американской и континентальной моделей.
Система правовых актов, устанавливающих организацию государственной власти в различных государствах или на различных этапах государственного строительства, в разных странах структурирована по-разному.
Наиболее существенные различия связаны с принадлежностью национальных правовых систем к той или иной правовой семье. Организация и деятельность государственной власти регулируется конституциями, а также другими нормативноправовыми актами, издаваемыми центральными законодательными органами для органов государственной власти высшего уровня и центральными законодательными или исполнительными органами, либо легислатурами отдельных субъектов федерации (в федеральных государствах). В странах с федеративным устройством общенациональные конституции обычно регулируют лишь основные принципы формирования и деятельности местных органов, возлагая правовое регулирование местного управления в основном на субъекты федерации.
Одним из существенных вопросов в рамках определения модели организации государственной власти в демократических государствах является реализация принципа разделения властей, а также воплощение в жизнь системы сдержек и противовесов. Согласно принципам демократической легитимности, организация государственной власти должна соответствовать таким критериям, как рациональность и эффективность, сбалансированность распределения полномочий между органами государственной власти, утверждение и обеспечение прав человека и его основных свобод.
Сущность государственного управления определяется также тем, что оно осуществляется, во-первых, в рамках деятельности органов исполнительной власти, а именно:
– в ходе реализации их полномочий по управлению объектами внешней общественной (экономической, социальной и пр.) среды;
– в ходе выполнения местными государственными администрациями полномочий органов местного самоуправления, делегированных соответствующими местными советами, при том что собственно к исполнительной власти эти полномочия первоначально не относятся;
– в ходе управления высшими органами исполнительной власти деятельностью нижестоящих органов;
– в ходе управления работой государственных служащих внутри аппарата каждого органа исполнительной власти.
Во-вторых, государственное управление осуществляется вне деятельности органов исполнительной власти, а именно:
– внутри аппаратов любых других органов государственной власти (кроме органов исполнительной власти) со стороны их руководителей относительно других служащих (например, в аппаратах Парламента, судов, органов прокуратуры и пр.);
– внутри государственных предприятий, учреждений и организаций со стороны их администраций по отношению к остальному персоналу;
– со стороны тех или иных уполномоченных государством субъектов в процессе управления государственными корпоративными правами;
– со стороны различных совещательно-консультативных органов, образуемых государственными органами (например, Президентом Российской Федерации) в части выполнения предоставленных им организационно- распорядительных полномочий в отношении других органов и должностных лиц.
Сущность государственного управления в кратком виде заключается в исполнении законов и других правовых актов органов государственной власти. С этой точки зрения исполнение является основным признаком государственного управления, осуществление которого возложено на органы исполнительной власти (в широком смысле – на органы государственного управления).
Для государственного управления характерно то, что исполнительная деятельность становится его основным назначением и составляет важную сторону характеристики содержания этого вида управления, органически связанного с осуществлением непосредственного руководства экономикой, социально-культурным и административно-политическим строительством и, следовательно, одновременно является распорядительной деятельностью.
Таким образом, дать определение государственному управлению путем казуистического перечня его функций невозможно, поскольку ОГЛАВЛЕНИЕ и вид этих функций зависят от конкретной сферы, где осуществляется государственное управление. Однако можно определить его существенные признаки, которые отличают его от других видов деятельности государства.
1. Государственное управление осуществляется в тех сферах, которые требуют активного вмешательства государства.
2. Объектом государственного управления являются общественные отношения, урегулированные законами, а конечной целью – достижение той степени упорядоченности общественных отношений, которая отражена в законах государства, а также полного соответствия поведения всех субъектов нормативным моделям, описанным в этих законах (внешне-организационная деятельность).
3. Конечным этапом государственного управления является осуществление контроля как законности деятельности участников общественных отношений, так и целесообразности такой деятельности.
4. Конкретный набор функций государственного управления, за счет реализации которых обеспечивается выполнение закона, зависит от сферы общественных отношений, урегулированных настоящим законом.
5. Государственное управление осуществляется органами исполнительной власти, в том числе функциональными.
6. Поскольку выполнение закона не происходит само по себе, государственному управлению свойственна также организация деятельности внутри структур, которые организуют исполнение законов другими субъектами. Это направление реализации государственного управления можно назвать внутренне-организационной деятельностью органов государственной власти, которая осуществляется за счет функций обеспечения системы.
Учитывая вышеизложенное, можно сказать, что государственная служба – многоаспектное явление. К осознанию этого сложного явления существует несколько подходов.
Во-первых, в процессуальном аспекте государственную службу рассматривают:
– как профессиональную деятельность служащих по выполнению возложенных на них должностных функций (эта деятельность проявляется в виде реализации как функций государства, так и потребностей граждан в государстве);
– как процесс функционирования госорганов в пределах их компетенции;
– как осуществление целей, функций и законов государства, т.е. это объективное общественное явление, которое нельзя рассматривать только как деятельность госслужащих и органов управления (при этом госаппарат выступает в роли единого целого, как институт гражданского общества).
Во-вторых, в структурном аспекте государственная служба – это система органов государства, каждый из которых согласно компетенции можно назвать службой (таможенная служба, служба безопасности, служба экспортного контроля, служба занятости населения, дипломатическая служба и т.д.).
В-третьих, в организационном аспекте государственная служба – это система государственных должностей и должностей по контракту, которые отличаются статусом, полномочиями, подчиненностью и квалификационными требованиями. Государственные должности объединены в систему не только иерархическими схемами, но и особенностями должностного продвижения. Другими словами, для того чтобы стать механизмом реализации функций государственного управления, государственная служба должна быть действенным инструментом упорядочения самого госаппарата.
В-четвертых, в институциональном аспекте государственная служба – это правовая и этическая нормативная система, обеспечивающая реализацию целей, функций и законов государства. Благодаря этической стороне государственная служба приобретает общекультурный (в том числе исторический) статус.
В-пятых, социальный аспект государственной службы – интегрирующий фактор по отношению ко всем предыдущим. Объективная природа государственной службы как социального института обусловлена изменением назначения нового государства гражданского типа, в котором государственная служба – это уже не аппарат классового насилия, а фактор консолидации общества. В этом заключается сущность государственной службы как социального института[6].
Таким образом, государственная служба рассматривается одновременно как институт, как деятельность, как система правил работы по выполнению функций государства и как система служащих, способных выполнять эти функции. С учетом изложенного можно считать, что государственная служба является средством реализации функций социального государства, сочетая личные, групповые и государственные интересы и будучи каналом повседневных связей государства и народа.
Как сложное, системное явление, государственная служба имеет определенные ценности, связанные прежде всего с культурой управления, причем данные ценности изменяются в зависимости от временных параметров и места. Это преимущественно ценности структуры аппарата, государственной организации и отдельного служащего. Ценности государственной службы, как считают зарубежные ученые, составляют часть ценностей общества. К главным из них исследователи относят:
– нейтральность (собственные убеждения госслужащего не должны иметь значения, что дает возможность сотрудничать с любым политиком);
– честность и неподкупность (в основу деятельности госслужащего положено его служение обществу и государству. Он не может представлять частные интересы, поскольку преобладание личных интересов приводит к коррумпированности госаппарата);
– профессиональная честь (правила поведения госслужащего должны включать такие нравственные качества, как лояльность, беспристрастность, гордость за хорошо выполненную работу);
– постоянное пребывание в должности (вступление и прохождение государственной службы базируется на принципах карьерной службы).
Сюда же следует отнести соприкосновенность госслужащих с общественными потребностями, равенство и справедливость в работе со всеми гражданами, включение граждан в процесс принятия решений и т.п.
В качестве элемента государственной организации общества и как социальный институт, государственная служба имеет ряд особенностей.
Во-первых, она представляет сферу профессиональной деятельности. Всем своим ОГЛАВЛЕНИЕм, формами и методами деятельности государственных служащих данная служба направлена на обеспечение полномочий государственных органов.
Во-вторых, будучи объединяющим звеном между государством и гражданским обществом, государственная служба призвана защищать права, свободы и законные интересы участников общественных отношений. Конституционное положение о том, что человек, его права и свободы являются важнейшей ценностью, является определяющим стержнем деятельности государственных служащих независимо от их служебно-должностного статуса.
В-третьих, государственная служба как общественное явление представляет собой нечто большее, чем деятельность госслужащих и органов управления. Это своеобразная форма отражения общественных связей и отношений, показатель степени гуманности и существующих в обществе порядков[7].
В-четвертых, государственная служба не просто указывает на общественные связи и отношения, а очерчивает социальную направленность, приближая конституционный идеал правового демократического государства к объективной реальности.
В-пятых, государственная служба – это еще и этическая система. Формируя правосознание граждан, она, как носитель определенного уровня морали, моральных ценностей, ориентирует госслужащих и граждан на соблюдение моральных норм и правил человеческого общежития.
Обобщая сказанное выше, можно сформулировать следующее определение: государственная служба является государственным правовым и социальным институтом, который в рамках своей компетенции реализует цели и функции органов власти и управления путем профессионального выполнения служащими своих должностных обязанностей и полномочий, обеспечивающих взаимодействие государства и граждан в реализации их интересов, прав и обязанностей.