Федерализм и функции государственных финансов

Ключевое значение для бюджетного федерализма имеет вопрос об оптимальных масштабах общественного выбора. В силу каких причин и при каких условиях может быть оправданной (т.е. справедливой и эффективной) реализация общественного выбора на уровне территории, а не на уровне государства в целом? Ответ в немалой степени зависит от специфики объектов выбора.

С тех пор, как в 1959 г. Масгрейв^[1] сформулировал три основные и взаимосвязанные функции государственных финансов^[2] – аллокационную, дистрибутивную и стабилизационную – система государственного управления рассматривается сквозь призму того, как выполняются эти функции. При таком подходе задача экономической теории федерализма может быть сформулирована как поиск структуры управления, определяющей соотношение полномочий органов власти различного уровня, которая обеспечивает наилучшее выполнение этих функций.

Подходя к проблемам федерализма с точки зрения функций государственных финансов, следует отметить, что по отношению к стабилизационной функции сосредоточение коллективного выбора на уровне отдельного региона не было бы эффективным. Единство национальной экономики и, в конечном счете, целостность страны предполагают отсутствие внутренних таможенных границ и регионального протекционизма. Поэтому экономика региона является по природе своей открытой, а межрегиональные товарные потоки ограничиваются лишь величинами транспортных и информационных издержек. В этой связи предельная склонность к импорту^[3] на уровне региона, как правило, значительно выше, чем на общенациональном уровне (в первом случае имеется в виду импорт, поступающий в том числе из других регионов, а во втором – только из-за границы). Исключение составляют лишь малые по размеру страны, имеющие чрезвычайно тесные интеграционные связи с соседями. В то же время для таких стран, как Россия, различие общенационального и региональных значений предельной склонности к импорту, несомненно, весьма существенно. Соответственно, значение мультипликатора^[4] государственных расходов для региональной стабилизационной политики при прочих равных условиях, ниже, чем для общенациональной. Отсюда непосредственно следует, что, при прочих равных условиях, стабилизационную политику эффективнее осуществлять централизованно (см. подробнее Приложение 11.1).

Это не означает, что действия территориальных властей никак не влияют на макроэкономическую ситуацию. Коль скоро субфедеральные органы власти обладают бюджетными правами и пользуются ими на практике, их политика может способствовать либо препятствовать стабилизационным усилиям федеральных властей. Это относится к региональным и местным налогам, расходам и заимствованиям. Тщательный учет макроэкономических последствий принимаемых решений – неотъемлемое условие рациональности экономической политики региона, во всяком случае, крупного. Если такой учет осуществляется целенаправленно и адекватно, налицо сознательная реализация стабилизационной функции. Однако потребность в эффективной макроэкономической политике не является причиной бюджетной децентрализации.

В отношении распределительной (дистрибутивной) функции общественных финансов вывод не столь однозначен. Законодательные органы власти территорий, отражая волю жителей региона или города, нередко принимают социальные программы, финансируемые за счет региональных и местных налогов. Программы могут предусматривать как прямые выплаты, так и – что встречается особенно часто – разного рода льготы (например, по оплате жилья, пользованию общественным транспортом и т.п.). Одобрение такого рода программ означает, что представления о справедливости, на которых базируется политика перераспределения, имеют своего рода территориальное измерение.

Это может объясняться различными причинами. Во-первых, в регионе подчас преобладают социально-политические пристрастия, не вполне типичные для всей страны. Так, если население региона настроено несколько более эгалитарно, чем население страны в целом, состав региональных органов власти окажется, вероятно, относительно более левым, а региональная социальная политика – относительно более активной, чем в других регионах. Во-вторых, жители территории могут в большей степени проявлять солидарность по отношению друг к другу, чем по отношению к жителям других территорий. Так иногда бывает в странах, регионы которых отличаются большим этническим, культурным и экономическим разнообразием. В подобных обстоятельствах избиратели способны иногда предпочесть внутрирегиональные перераспределительные программы общенациональной.

Бюджетный федерализм позволяет делать выбор между общенациональными и территориальными социальными программами, а также между различными вариантами последних. Поскольку выбор диктуется, в конечном счете, различиями в понимании справедливости, он не может оспариваться на основе экономических критериев. Вместе с тем очевидна опасность, связанная с ситуацией, когда внутрирегиональная солидарность значительно сильнее общенациональной, представления о допустимой мере неравенства резко различаются от региона к региону, а важнейшие социальные гарантии действуют преимущественно в региональных границах. Та степень бюджетной децентрализации, которая соответствует подобной ситуации, не была бы фактически востребована при наличии достаточно развитой общенациональной идентичности, а при ее отсутствии столь сильная децентрализация, по-видимому, привела бы, в конечном счете, к распаду государства.

Как бы то ни было, наличие единого государства обычно предполагает, что основные социальные гарантии действуют на всей территории страны и выражают общенациональную политику распределения как денежных доходов, так и услуг здравоохранения, образования и т.д. Соответственно, ведущая роль в реализации распределительной (дистрибутивной) функции государственных финансов, как правило, принадлежит центральным органам власти. Вместе с тем частичная децентрализация этой функции вполне возможна.

Наибольшие преимущества децентрализация приносит при осуществлении аллокационной функции общественных финансов. При определенных условиях децентрализованное выполнение этой функции в бо́льшей степени способно приводить к Парето-улучшениям, чем централизованное.

Когда выгоды от каждой единицы общественного блага получает все население страны, то решения об их производстве, несомненно, должны быть результатами общенационального коллективного выбора. Например, стратегические вооружения предназначены для защиты всех граждан от потенциальной агрессии. Если в отношении таких вооружений жители одного региона проявляют относительно большую заинтересованность (готовность платить), чем жители другого, то требуется выработать согласованную позицию, пусть даже она не в равной степени отвечает интересам каждого избирателя. Общенациональные органы власти создаются как раз для того, чтобы решать вопросы, затрагивающие интересы всех граждан независимо от места их проживания.

Однако во многих случаях происходит локализация выгод, приносимых общественным благом. При этом состав общественных благ, в которых нуждается население разных городов и регионов, неодинаков. Так, в одном месте для улучшения снабжения питьевой водой требуется бурить скважины, в другом – строить канал, в третьем – создавать очистные сооружения повышенной эффективности. Даже если речь идет об одном и том же виде общественного блага, зачастую каждая его единица потребляется локально. Например, любой город нуждается в освещении, однако оно, в отличие от оборонительных систем, непосредственно доставляет выгоды только тем, кто проживает на данной территории. Значит, решение о том, как лучше освещать город, в принципе, может быть принято децентрализовано.

Локализация выгод от общественного блага не всегда приобретает пространственный характер. Границы фактического потребления (восприятия, усвоения) блага бывают не только географическими, но и социальными. Так, радиопередача на языке одной из национальностей, проживающих в государстве, представляет общественное благо для тех, кто владеет данным языком. Однако там, где нет четкой пространственной границы распространения выгод, труднее справляться с проблемой безбилетника, контролируя доступ к благу. Следовательно, велика опасность того, что децентрализованные решения, касающиеся желательного состава и количества общественных благ, не будут подкреплены децентрализованным финансированием.

Конечно, общенациональные власти выделяют регионам и даже отдельным организациям или группам граждан средства, мобилизуемые в общенациональном масштабе, и оговаривают пути их использования. Однако это само по себе не отражает сущность бюджетной децентрализации как основы федерализма. Фискальный федерализм предполагает хотя бы некоторую долю самостоятельности не только в определении потребностей в общественных благах, но и в изыскании ресурсов для их удовлетворения. Лишь тогда можно говорить о собственной бюджетной политике территориального сообщества граждан, которые объединяют часть своих средств для достижения выдвигаемых ими совместных целей.

Административно-территориальные образования, имеющие собственные органы власти и управления, в принципе, способны обладать подобного рода самостоятельностью. Однако практически оправданной самостоятельность является, лишь когда она позволяет лучше удовлетворять потребности в конкретных общественных благах.