Бюджетный контроль, осуществляемый законодательными (представительными) органами

Конституционно закрепленные принципы разделения властей реализуются в бюджетном процессе таким образом, что законодательные (представительные) органы имеют отношение к любой стадии бюджетного процесса. Наличие в системе государственного и муниципального бюджетного контроля парламентского контроля предопределяется не только принципом разделения властей и, соответственно, распределением функций в бюджетном процессе, но и главенствующей ролью исполнительной власти в составлении и исполнении бюджета.

Развивая конституционные положения, ст. 265 БК наделяет законодательные (представительные) органы власти и представительные органы местного самоуправления правом реализовывать контрольные полномочия во всех формах: предварительной, текущей и последующей.

Все формы бюджетного контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами, взаимосвязаны и имеют важное значение для формирования достоверного проекта бюджета, правильного его исполнения и оценки эффективности расходования бюджетных денежных средств.

Осуществление предварительного бюджетного контроля является неотъемлемой частью бюджетных полномочий законодательного (представительного) органа любого территориального уровня. Эта форма бюджетного контроля реализуется в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам.

В ходе осуществления предварительного бюджетного контроля происходят анализ и проверка экономической обоснованности и целесообразности плановых показателей проекта бюджета при его прохождении по всем стадиям законодательного процесса - от составления проекта закона (решения) о бюджете соответствующего территориального уровня до принятия нормативного правового акта. От полноты контрольных и экспертных мероприятий законодательных (представительных) органов власти на этом этапе бюджетного процесса зависит достоверность показателей соответствующих проектов законов о бюджетах и обоснованность (адекватность) бюджетных потребностей, определенных финансовыми органами исполнительной власти, а также бюджетных средств, распределенных между получателями.

Применительно к федеральному бюджету предварительный контроль осуществляется в ходе законотворческой деятельности палат Федерального Собрания РФ по принятию проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Основной объем контрольных мероприятий осуществляет Государственная Дума, обеспечивающая в ходе трех чтений законопроекта всесторонний анализ и проверку его положений. Ведущее значение при этом отводится Комитету Государственной Думы по бюджету и налогам, рассматривающему проект закона о федеральном бюджете в полном объеме, а также соответствующим профильным комитетам, на которых возлагается анализ положений законопроекта исходя из их специализации.

В соответствии с определенными БК этапами прохождения проекта федерального закона о федеральном бюджете в Государственной Думе предварительный контроль осуществляется в нескольких направлениях:

1) проверка полноты бюджетной документации. Правительство РФ одновременно с внесением на рассмотрение проекта закона о федеральном бюджете обязано представить весь комплекс сопутствующей ему финансовой документации. На основании рассмотренной документации Комитет Государственной Думы по бюджету дает заключение о соответствии представленных документов и материалов требованиям ст. 192 БК;

2) оценка концепции бюджета и его основных финансовых характеристик. Проект федерального закона о федеральном бюджете проходит экспертизу в комитетах Государственной Думы по основным его показателям. На основании заключений соответствующих комитетов-соисполнителей и иных участников бюджетного процесса Комитет Государственной Думы по бюджету готовит заключение, которое представляется им в докладе Государственной Думе;

3) экспертиза проекта бюджета по главным администраторам доходов, главным администраторам источников финансирования дефицита бюджета, элементам бюджетной классификации РФ и т.д. Комитет Государственной Думы по бюджету осуществляет проверку соответствия расходов федерального бюджета по элементам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и представленных к ним участниками бюджетного процесса поправок общему объему расходов федерального бюджета. Комитет Государственной Думы по бюджету проводит экспертизу представленных поправок, готовит сводные таблицы поправок по элементам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и направляет их в соответствующие профильные комитеты. Рассмотрение поправок параллельно проводится в Комитете Государственной Думы по бюджету и соответствующем профильном комитете. Проверка проекта закона о федеральном бюджете в целом (по всем его расходным статьям, доходным источникам и источникам финансирования дефицита бюджета) осуществляется в ходе его рассмотрения Государственной Думой в третьем чтении, а также при его рассмотрении Советом Федерации.

В Совете Федерации ведущее значение при осуществлении предварительного контроля за достоверностью проекта федерального закона о федеральном бюджете принадлежит Комитету Совета Федерации по бюджету, который участвует в предварительном его рассмотрении Государственной Думой и обеспечивает его рассмотрение Советом Федерации.

Текущий контроль законодательных (представительных) органов проявляется в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами.

Поскольку исполнение принятого закона о бюджете предполагает строгое воплощение его плановых нормативов в процессе аккумуляции и распределения государственного (муниципального) фонда денежных средств, то текущий контроль законодательных (представительных) органов направлен на отслеживание всех финансовых процессов по исполнению бюджета и проверку всех изменений бюджетного законодательства, вносимых для устранения дисбалансов и финансовых нарушений.

Основным источником информации о деятельности исполнительных органов власти по сбору доходов и осуществлению расходов из бюджета соответствующего территориального уровня являются информация и документы, предоставляемые по запросу законодательных (представительных) органов органами, исполняющими бюджет. Полученные информация и документы обсуждаются на заседаниях комитетов и комиссий, также рассматриваются результаты проверок и принятые по ним решения.

Законодательные (представительные) органы имеют право создавать контрольные органы, которые проводят по их запросам контрольные мероприятия по соответствующим направлениям бюджетной деятельности. Например, в соответствии с Законом о Счетной палате обязательному включению в планы и программы работы Счетной палаты РФ подлежат поручения Совета Федерации и Государственной Думы, обращения не менее 1/5 от общего числа депутатов (членов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Обязательному рассмотрению при формировании планов и программ работы Счетной палаты РФ подлежат запросы комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ, депутатов (членов) Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. На основании постановлений

Совета Федерации и Государственной Думы, а также по обращению не менее 1/5 от общего числа депутатов (членов) Совета Федерации и депутатов Государственной Думы могут проводиться внеплановые контрольные мероприятия.

Статья 20 Закона о Счетной палате обязывает Счетную палату РФ на основании поручений Совета Федерации или Государственной Думы, оформленных соответствующими постановлениями, запросов комитетов и комиссий Совета Федерации и Государственной Думы, запросов депутатов (членов) Совета Федерации и депутатов Государственной Думы осуществлять по вопросам, входящим в ее компетенцию, подготовку и представление заключений или письменных ответов.

Выполняя законодательно возложенные обязанности, Счетная палата РФ ежеквартально представляет Федеральному Собранию РФ оперативный отчет о ходе исполнения федерального бюджета. В нем приводятся фактические данные о формировании доходов и произведенных расходах в сравнении с утвержденными федеральным законом о федеральном бюджете на текущий год показателями за истекший период, квартал. Счетная палата РФ информирует Совет Федерации и Государственную Думу о результатах проведенных ревизий и проверок, выявленных нарушениях закона, ущербе, причиненном государству.

Относительно исполнения бюджетов всех территориальных уровней ст. 264.2 БК установлено правило, согласно которому отчет об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года утверждается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией и направляется в соответствующий законодательный (представительный) орган и созданный им орган государственного (муниципального) финансового контроля. Реализация названных обязанностей позволяет законодательным (представительным) органам власти требовать от органов исполнительной власти соответствующих объяснений, а также официально выносит оценку деятельности органов, исполняющих бюджеты.

Последующий контроль осуществляется в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Законодательный (представительный) орган власти рассматривает в форме проекта соответствующего закона отчет об исполнении бюджета, подготовленный органом, исполняющим бюджет. До начала рассмотрения отчета контрольными органами представительной ветви власти проводится его внешняя проверка. По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении бюджета законодательный (представительный) орган власти принимает либо отклоняет закон (решение) о бюджете.

Важным инструментом контроля законодательных (представительных) органов за деятельностью исполнительной власти в бюджетной сфере являются специально образуемые органы парламентского контроля (аудита): Счетная палата РФ, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов. Законодательные (представительные) органы формируют данные структуры и выступают их непосредственными заказчиками для проверки и оценки деятельности участников бюджетного процесса по законности и эффективности распоряжения бюджетными средствами, а также достоверности представляемых бюджетных отчетов.

Часть 5 ст. 101 Конституции устанавливает, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату РФ. Статус, состав, полномочия Счетной палаты РФ закреплены в Законе о Счетной палате. Следует отметить, что это единственный правовой акт федерального уровня, регулирующий деятельность специализированного органа государственного финансового контроля.

В соответствии с Законом о Счетной палате Счетная палата РФ является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, подотчетным Федеральному Собранию РФ. Счетная палата РФ решает следующие задачи:

o организует и осуществляет контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

o определяет эффективность и целесообразность расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

o оценивает обоснованность доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

o проводит финансовую экспертизу проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

o анализирует выявленные отклонения от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготавливает предложения, направленные на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом.

В процессе реализации поставленных задач Счетная палата РФ осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность.

Счетная палата РФ ежегодно представляет в Государственную Думу заключение на проект федерального бюджета, а также вносит предложения по корректировке тех или иных бюджетных показателей при его обсуждении в Государственной Думе. Она регулярно представляет Совету Федерации и Государственной Думе информацию о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий. На основе полученных оперативных данных, проведенного анализа отклонений от показателей федерального бюджета, подготовленных предложений по их устранению составляется ежеквартальный (нарастающим итогом) оперативный отчет об исполнении федерального бюджета за три, шесть, девять и двенадцать месяцев. Такой отчет после утверждения Коллегией Счетной палаты РФ направляется палатам Федерального Собрания РФ.

Счетная палата РФ готовит заключение на проект представляемого Правительством РФ в Государственную Думу федерального закона об исполнении федерального бюджета за прошедший год, а также может вносить предложения о повышении эффективности расходов государственных средств, использования федеральной собственности, совершенствования бюджетного процесса в целом.

При реализации контрольно-ревизионной деятельности Счетная палата РФ в соответствии со ст. 15 Закона о Счетной палате проводит комплексные ревизии и тематические проверки, которые осуществляются по месту расположения проверяемых объектов. Сроки, объемы и способы их проведения устанавливаются самой Счетной палатой РФ. В ходе проведения ревизий и проверок на основе документального подтверждения законности производственно-хозяйственной деятельности, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности определяются своевременность и полнота взаимных платежей проверяемого объекта и федерального бюджета. По итогам проведения ревизии или проверки составляется отчет.

По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата РФ направляет органам государственной власти РФ, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства РФ и бесхозяйственности.

При выявлении на проверяемых объектах нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты РФ, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий Счетная палата РФ имеет право давать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания.

При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Счетной палаты РФ Коллегия Счетной палаты РФ может по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций.

Именно проверки, объединенные в единый комплекс на основе общей тематики, позволяют всесторонне изучить различные вопросы и проблемы формирования и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, финансово-хозяйственной деятельности проверяемых объектов. Контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются на все органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также юридические лица вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

Таким образом, все виды деятельности, которые осуществляет Счетная палата РФ, тесно связаны между собой и являются по своей сути контрольными, так как направлены на решение и достижение задач и целей финансового контроля, поставленных перед Счетной палаты РФ как специализированным государственным контрольным органом.

В настоящее время традиционный финансовый контроль Счетной палаты РФ за исполнением федерального бюджета дополняется не менее важным его видом - аудитом эффективности. Согласно стандартам Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) аудит эффективности используется в качестве инструмента оценки эффективности, результативности и экономичности бюджетных программ, их влияния на социально-экономическое положение страны и отдельных регионов. Аудит эффективности не предполагает какой-либо оценки целесообразности принимаемых социальных и экономических решений, требующих расходования бюджетных средств. Он нацелен на предоставление объективной информации о реализуемости поставленных задач, разработку рекомендаций по возможной корректировке заявленных целей или методов их достижения в случае выявления недостаточности их финансового и ресурсного обеспечения, а также оценку достигнутых результатов деятельности с точки зрения эффективности произведенных затрат.

В целях осуществления бюджетного контроля законодательные (представительные) органы государственной власти и местного самоуправления образуют контрольно-счетные палаты субъектов РФ и муниципальных образований. Основы правового статуса названных органов установлены Законом о контрольно-счетных органах.

Основной идеей данного Закона является обеспечение единства правового статуса контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований, нормативно-правовой базы организации их деятельности, а также взаимодействия со Счетной палатой РФ при неукоснительном соблюдении принципа федерализма в построении нашего государства.

В Законе с соблюдением принципа федерализма в части создания собственной системы органов государственной власти в субъектах РФ и принципа самостоятельности местного самоуправления урегулированы лишь основные начала создания и организации деятельности института региональных и муниципальных контрольно-счетных органов. Но при этом для субъектов РФ и муниципальных образований в рамках названного Закона определено направление дальнейшего развития правовых основ по организации и деятельности контрольно-счетных палат.

В ст. 4 Закона о контрольно-счетных органах нашли отражение положения Римской декларации руководящих принципов контроля (Лима, 1977 г.), устанавливающие следующие принципы деятельности высших органов финансового контроля: законность, независимость, объективность, плановость, компетентность, оперативность, доказательность и гласность, соблюдение профессиональной этики. Кроме того, этот Закон определяет, что деятельность контрольно-счетных органов должна соответствовать принципу эффективности. Иначе говоря, в строгом соответствии с положениями правового государства требование эффективности предъявляется не только к подконтрольным субъектам, но и к самому проверяющему органу. Только при таком законодательном подходе возможна реализация основной цели государственного аудита - выявления, предупреждения и устранения фактов незаконного, нецелевого, неэффективного использования государственных финансовых ресурсов и государственной собственности, обеспечения открытости и прозрачности исполнения государственных бюджетов, содействия социально-экономическому развитию страны.

Одной из главных задач финансовой политики государства является установление механизма осуществления внешнего финансового контроля таким образом, чтобы он мог обеспечить защиту прав и законных интересов всех субъектов финансово-бюджетных отношений и в то же время реально гарантировать наведение порядка в данных отношениях и привлечение виновных к ответственности. В этих целях в ст. 9 Закона о контрольно-счетных органах определены основные полномочия контрольно-счетных органов. Для надлежащего осуществления должностными лицами контрольно-счетных органов своих должностных полномочий установлены их права и обязанности.

Так, должностные лица контрольно-счетных органов вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещения, занимаемые проверяемыми органами и организациями, иметь доступ к их документам и материалам, знакомиться со всеми необходимыми документами, касающимися финансово-хозяйственной деятельности проверяемых органов и организаций, требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых органов и организаций представления письменных объяснений по фактам выявленных нарушений, а также вносить представления и направлять предписания в определенных законопроектом случаях (ст. 16).

Одной из гарантий осуществления должностными лицами контрольно-счетных органов возложенных на них полномочий является предусмотренная ст. 15 Закона о контрольно-счетных органах обязанность органов государственной власти и государственных органов субъектов РФ, органов управления государственными внебюджетными фондами, органов местного самоуправления и муниципальных органов, организаций, а также территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений в определенные законами субъектов РФ сроки представлять информацию, документы и материалы, необходимые для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Согласно п. 4 вышеназванной статьи непредставление или несвоевременное представление названными органами и организациями в контрольно-счетные органы по их запросам информации, документов и материалов, а равно представление их не в полном объеме или представление недостоверных информации, документов и материалов влечет за собой ответственность, установленную законодательством РФ и (или) законодательством субъектов РФ.

Ввиду широких полномочий контрольно-счетных органов анализируемым Законом устанавливаются и гарантии прав проверяемых органов и организаций. Так, ст. 17 закрепляет обязанность контрольно-счетных органов доводить до сведения руководителей проверяемых организаций акты, составленные в ходе или по завершении контрольных мероприятий. Представленные в определенный законами субъекта РФ (нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований) срок пояснения и замечания руководителей проверяемых организаций прилагаются к акту и в дальнейшем являются его неотъемлемой частью.

Важная конституционная гарантия соблюдения прав и свобод человека и гражданина - право на государственную защиту. Развивая положения Конституции, названная статья Закона о контрольно-счетных органах наделяет государственные органы субъекта РФ (органы местного самоуправления) и иные организации, должностные лица, граждан правом обратиться с жалобой на действие (бездействие) контрольно-счетного органа в законодательный (представительный) орган.

Важной идеей этого Закона является обеспечение независимости контрольно-счетных органов и их должностных лиц. Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью, осуществляют свою деятельность самостоятельно, их деятельность не может быть приостановлена (ст. 3).

Контрольно-счетные органы выведены из состава законодательных органов субъектов РФ и наделены правами юридического лица. Принимая во внимание конституционный принцип самостоятельности функционирования органов местного самоуправления, названный Закон устанавливает, что контрольно-счетный орган муниципального образования может обладать правами юридического лица. Указание на данный элемент правового статуса должно содержаться в уставе и (или) нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования.

Должностные лица контрольно-счетных органов обладают профессиональной независимостью, также подлежат государственной защите в соответствии с законодательством РФ о государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов и иными нормативными правовыми актами РФ (ст. 8 Закона о контрольно-счетных органах).

Значимой гарантией независимости контрольно-счетных органов является законодательно установленный порядок материального обеспечения их деятельности. Финансирование контрольно-счетного органа субъекта РФ осуществляется за счет средств бюджета субъекта РФ, а финансирование контрольно-счетного органа муниципального образования - за счет средств местного бюджета. Финансирование контрольно-счетных органов должно предусматриваться в объеме, позволяющем обеспечить возможность реализации возложенных на них полномочий (ст. 20).

Учитывая федеративную природу Российского государства, Закон о контрольно-счетных органах исходит из того, что при проведении контроля за эффективностью и законностью расходования финансовых средств, полученных из регионального бюджета, и использования государственной собственности субъектом РФ преимущество в праве проведения контрольных мероприятий должно оставаться за региональными контрольно-счетными органами. Вместе с тем проведение данных мероприятий возможно совместно со Счетной палатой РФ и должно иметь место в тех случаях, когда этого требуют объективные обстоятельства.

Таким образом, рассмотренный Закон закрепляет единую государственную позицию в области развития независимого внешнего финансового контроля на региональном и муниципальном уровнях. Деятельность региональных и муниципальных контрольно-счетных палат способствует повышению эффективности контроля за использованием субъектами РФ и муниципальными образованиями финансово-бюджетных средств.