Администрация и общественность

В соответствии с концепцией немецкого социолога Ральфа Дарендорфа (р. 1929), политика включает в себя три элемента: руководство, управление и участие. Можно утверждать, что функцию руководства выполняет правящая элита, функцию управления – администрация, функцию участия – общественность.

В русском языке под общественностью понимается: 1) активная часть населения, выражающая свое мнение по поводу событий общественной жизни; 2) организованная часть населения, состоящая в различных негосударственных объединениях; 3) часть людей, склонных к общественной деятельности^[1].

Администрация (от лат. administratio – управление) выполняет одну из важнейших функций политической системы – функцию управления совместной деятельностью людей в различных сферах их жизни. Администрация включает в себя часть населения, занимающую управленческие должности в аппарате исполнительных органов государственной власти, а также предприятий и учреждений государственного и частного секторов экономики. Первую часть административных работников обычно называют чиновниками (чин – это служебное звание в госаппарате), вторую – управляющими. Мы будем рассматривать только ту часть администраторов, которая задействована в структурах государственной власти. По роду своих занятий эта социально-профессиональная группа вынуждена постоянно сталкиваться с активной и организованной частью всех других социально-профессиональных групп, которую и называют общественностью.

В обществе нет других социальных групп, имеющих профессиональную подготовку и владеющих управленческими знаниями и навыками, кроме администрации. Причем но мере исторического развития численность занятых здесь людей постоянно увеличивается. Так, если в начале прошлого века на 300 американцев приходился один федеральный чиновник, то в конце века эта пропорция составила 15:1^[2]. Роль этих людей во всех сферах жизни общества, и прежде всего в политической жизни, также неуклонно повышается. Можно сказать, что в политическом отношении они представляют наиболее сплоченную и мобилизованную группу.

Администрацию следует отличать от бюрократии (букв. – господство канцелярии, от франц. bureau – бюро, канцелярия). Бюрократия – это искаженная форма администрации, обособленной от населения, совместную деятельность которого она призвана организовывать. Элита доминирует над всеми прочими слоями населения с помощью администрации, превращая ее в противостоящее всему обществу орудие власти. Именно в таком, обособленном от общества и равнодушном к его нуждам виде администрация и называется бюрократией. Автономной власти чиновников над рядовыми гражданами на самом деле не существует, поскольку чиновники всегда являются проводниками чужой воли – воли правящей элиты. Видимость автономии чиновников, их аполитичности возникает также из-за того, что они работают пожизненно, в то время как отдельные части элиты выполняют функцию руководства чиновниками поочередно. Политики приходят и уходят, а чиновники остаются, поскольку для компетентного выполнения управленческих функций необходима длительная специальная подготовка и практика. Во всех странах мира обучением и переобучением госслужащих занимаются специальные учебные заведения (в нашей стране – Академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также аналогичные региональные академии).

Основная функция правящей элиты – управление управляющими, т.е. политическое руководство служащими госаппарата, начиная с правительства и кончая администрацией населенных пунктов, районов и госпредприятий. Таким образом, администрация непосредственно осуществляет функцию принудительного подчинения отдельных граждан общегосударственным интересам, а элита придает этому принуждению легитимный характер, т.е. добивается добровольного выполнения населением распоряжений администрации. Эти административные распоряжения всегда направлены на реализацию политического курса, разработанного элитой в соответствии с ее интересами. Искусство политического доминирования элиты заключается в том, чтобы свои частные интересы представить различным слоям населения как их общие интересы. Только в этом случае действия администрации становятся легитимными.

Администрация и общественность – неотъемлемые части политического сообщества людей (политической системы), которые обусловливают нормальное функционирование друг друга. Администрация образует ядро государства. От ее профессионализма зависит процветание или деградация страны, поэтому она вызывает столь сильные чувства у населения, в равной степени положительные (одобрение) и отрицательные (возмущение). Никто, кроме штатных государственных служащих, не должен по законам своей профессии заботиться о нуждах населения, однако каждый из этих служащих лично ничего сделать для этого не может, поскольку является обезличенным звеном огромной человеческой машины, вынужденным беспрекословно подчиняться ее раз и навсегда заданному ритму. Отсюда отчуждение администрации от населения, проявляющееся, в частности, в негативном и даже враждебном отношении обывателя к ней. Отсюда высокомерное отношение чиновников к рядовым гражданам, которые с точки зрения этих профессиональных управляющих представляют собой сплошную массу непосвященных, ничего не смыслящих в государственных делах и назойливо мешающих действительно компетентным людям выполнять их служебные обязанности. Администрация в значительной степени само- воспроизводится, что также способствует ее обособлению от общественности, без доверия и поддержки которой она не может нормально выполнять свои служебные обязанности. С другой стороны, общественность все в большей степени зависит от нормального функционирования администрации, так как не может успешно осуществлять свои неполитические цели (благосостояние семей, образование детей, повышение качества медицинского обслуживания и т.д.) без сотрудничества с администрацией. Конечно, общественность может вести борьбу с администрацией, требовать увольнения конкретных чиновников, но это никак не повлияет на общую ситуацию, которая зависит не от усердия или нерадивости отдельных управленцев, а от политического курса страны.

Администрация делает то, что ей поручено. Она не вырабатывает политические стратегии – этим занимаются политическая элита и активная общественность, состоящая из людей, склонных и готовых к личному участию в государственных делах. Мешать им в реализации этого стремления – значит подрывать доверие к власти всего населения, поскольку активные люди, постоянно интересующиеся политической жизнью, обсуждающие ее события, имеющие призвание к политической деятельности, являются неформальными лидерами общественного мнения, влияющими на уровне повседневного общения на установки всего населения по отношению к администрации и вообще ко всем государственным и гражданским институтам.

Характер политического режима в стране в значительной степени зависит от характера взаимодействия администрации и общественности, а также от взаимоотношения отдельных группировок самой активной и организованной общественности. Для этого необходимо не просто наличие многочисленных промежуточных звеньев между гражданами и государством, а инициативное и самостоятельное (автономное) участие этих звеньев в принятии и реализации важнейших государственных решений. Тогда политический потенциал населения будет расходоваться не на формулирование требований к государственным структурам, а на совместный с ними поиск решения назревших общественных проблем.