Лекция VIII. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

В результате изучения раздела VIII студент должен:

знать

• о роли административного права в системах права основных зарубежных стран и его месте в защите прав граждан от произвола властей;

уметь

• применять полученные знания в своей профессиональной деятельности, используя теоретические положения административного права в системе публичного права зарубежных стран;

владеть навыками

• применения основных положений, регулирующих административно-правовые отношения при реализации публичных и частных интересов, а также использования знаний в области административного права зарубежных стран в защите прав и законных интересов граждан этих стран, а при необходимости граждан и юридических лиц РФ.

Лекция 32. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ СИСТЕМЫ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

Административно-правовые системы зарубежных стран отражают как особенности исторического развития отдельных стран, так и общие направления совершенствования современной государственности.

Административное право появилось в западноевропейских странах в период многочисленных революций, когда управленческая деятельность подверглась воздействию специфических, административно-правовых норм, сменивших общеправовые нормы, и выделилось в отрасль сравнительно недавно.

Зародившись во Франции, где на формирование административного права оказало влияние наличие Доктрины, по которой органы управления отделялись от судов, современное административное право стран континентальной правовой системы представляет собой сочетание норм, регламентирующих организацию системы государственного управления, отношения между гражданами и административными учреждениями, а также их внутреннюю структуру и правовой статус.

Позднее административное право трансформировалось в самостоятельную отрасль в странах англосаксонской правовой системы, когда расширение государственного присутствия в экономике и общественной жизни потребовало укрепления аппарата административной власти с помощью норм, регулирующих деятельность исключительно органов управления.

К сферам регулирования административного права относится государственное управление, а также деятельность исполнительных органов. Роль административного права в государстве трудно переоценить, так как нормы его распространяются на хозяйственную, социальную и культурную сферы, административные и политические отношения. Изменения внутреннего общественного устройства, влияние внешних факторов ведут к необходимости реформирования правовой системы государства и в связи с этим – проведению сравнительного анализа административного права зарубежных стран, изучению тенденций его развития.

В науке административного права выделяются три основных модели организации административной юстиции: французская, англосаксонская и германская. Особое место отводится административному праву Китая.

Изучение правового и правоприменительного опыта зарубежных стран, как в сфере административного нрава, так и других отраслей права, без сомнения оказывает положительное влияние на развитие и совершенствование внутреннего права и может оказаться полезным при принятии конструктивных решений в этой сфере.

Административное право Франции

Франция считается родиной административного права. Здесь раньше чем в других западных странах сформировался бюрократический аппарат государственного управления, а вместе с ним и массив административного законодательства. Французская система административного права относится к той же правовой системе, что и российское. Базовым источником административного права Франции являются положения Конституции 1958 г., регламентирующие деятельность президента и правительства, которые совместно осуществляют исполнительную власть, а также законы и декреты президента и правительства, наделенных широкими нормотворческими полномочиями. Немало норм устанавливается нормативными правовыми актами министерств и ведомств, других органов управления.

Особенность административного права Франции состоит в том, что к его источникам причисляется и судебная практика. Административные суды, в частности высший из них – Государственный Совет, в своих решениях по конкретным делам при определенных обстоятельствах могут устанавливать новые правовые нормы.

Аппарат исполнительной власти, находящийся в ведении президента и правительства, включает министерства и ведомства (в центре), комиссаров республики (в регионах). Во всех административно-территориальных единицах функционируют органы местного самоуправления: Советы регионов, Генеральные советы департаментов, муниципальные Советы коммун. Функции исполнительных органов в регионах и департаментах выполняют председатели Советов, а в коммунах – мэры.

Система государственного управления Франции считается традиционно централизованной, однако в конце XX в. были проведены реформы, направленные на ее децентрализацию. Представители правительства на местах прекратили выполнять функции местных органов исполнительной власти (они перешли к органам самоуправления); контроль центра над местными органами ослаб; правительственных префектов заменили комиссары республики.

Как и в других европейских странах, во Франции существуют обособленные административные суды (трибуналы), рассматривающие всевозможные административные споры, контролирующие законность административных актов, и специализированные суды (по вопросам социального обеспечения), дисциплинарные суды (для лиц свободных профессий), счетные палаты и т.п.

Административное право Франции отличается четкой разработанностью норм и целых институтов. Оно регулирует всю сферу организации и деятельности административных учреждений и их должностных лиц. Подбор государственных служащих и определение их статуса – также прерогатива административного права.

Ныне действующая Конституция Франции значительно ослабила законодательную власть и усилила роль президента и правительства, наделив их полномочием издавать нормативные акты, причем Национальное собрание может предоставить президенту право принимать акты, вносить изменения в действующие законы или даже отменять их.

Конституция Франции содержит также нормы, касающиеся органов управления и судов: о министрах, об Экономическом и Социальном советах, об административных судах. В ее преамбуле, основой которой является Всеобщая декларация прав человека и гражданина 1789 г., провозглашается право граждан участвовать в управлении делами государства. Из этого конституционного положения следует право граждан на работу в административных учреждениях, а также на защиту от неправомерных действий должностных лиц администрации.

В административном праве Франции, в отличие от иных отраслей права, нет кодекса типа Гражданского, Торгового или Уголовного. Отсутствуют и кодексы по отдельным институтам административного права. Их заменяют более 30 сборников законов и других актов, регламентирующих деятельность по управлению общинами, распоряжению государственным имуществом, пенсиями, градостроительству, городскому хозяйству и т.д., нормативные акты в которых не переработаны, а просто систематизированы.

Число административных нормативных актов превышает количество законов. Их издают как центральные органы (президент, правительство, министерства и ведомства), так и местные (мэры коммун, т.е. общин, председатели региональных и генеральных советов, префекты и т.д.).

Суды, в том числе и административные (прежде всего Государственный совет), принимая решения по конкретным делам, нередко создают новые правовые нормы. Признавая имеющиеся нормы недостаточными, суд может сформулировать новое правило, которое будет применено в аналогичном случае этим же или другим судом и, в свою очередь, станет нормой права. Нормы права, сформулированные судами, часто находят официальное признание и получают закрепление в законах и административных актах.

Государство обладает всеми признаками юридического лица: имеет имущество – государственную собственность; располагает штатом служащих; заключает договоры; берет на себя определенные обязательства; выступает в суде в качестве стороны. В отношении государства суд может вынести решение о возмещении ущерба и уплаты судебных издержек.

И в центре, и на местах государство представляют его должностные лица. В центре – это президент, премьер- министр, министры.

Президент и премьер-министр руководят административным аппаратом государства; издают нормативные акты в целях исполнения законов и осуществления собственных полномочий в сфере правотворчества; назначают высших должностных лиц государства (министров, судей, префектов, послов, директоров министерств и государственных компаний, ректоров вузов и т.д.); координируют деятельность министерств и ведомств и в случае необходимости решают споры между ними.

Премьер-министр и министры образуют правительство – Совет министров. Полномочия министров и их количество определяются премьер-министром.

Главная функция центрального аппарата министерства – оказание помощи министру в разработке политики министерства и осуществлении контроля за проведением ее в жизнь.

Министры наделены высшей административной властью в подведомственных им сферах. Их решения могут быть отменены только административными судами, а не президентом или премьер-министром. Премьер-министр через президента может добиться отставки министра, а новый министр уже вправе отменить решения своего предшественника.

Каждый министр сам определяет внутреннюю структуру своего министерства. Крупнейшие подразделения министерств возглавляются генеральными директорами, в подчинении которых находятся директора, их заместители, руководители отделов, служб и т.д.

Функции управления за пределами столицы осуществляют местные службы, подведомственные различным министерствам департаментские службы.

Представителями государства в департаментах и регионах выступают префекты, которые информируют правительство о состоянии дел на местах, руководят полицией и другими местными службами, многие из которых неподведомственны ему (например, местные государственные службы в области финансов, армии, юстиции, образования, труда). Префекты вправе издавать нормативные и индивидуальные акты, которые подразделяются на два вида: обычные (большинство общин, департаментов и регионов) и особые (регионы Иль-де-Франс и Корсика, Париж, Марсель, Лион, заморские регионы и территории). В соответствии с законом все это – публичные юридические лица. Их статус устанавливается законами, в которые исполнительная власть может внести изменения. Руководящие органы сообществ выбираются населением. Надзор за их деятельностью осуществляется путем опротестования их актов в административных судах. Финансовый контроль проводится через региональные отделения Национальной счетной палаты.

К обычным местным сообществам относятся общины, департаменты, регионы.

Наиболее многочисленными являются общины. Они ближе всего к населению, наименее централизованы, наиболее демократичны. Правовое положение общин определяется Общим уставом. К их ведению относятся водоснабжение, очистные сооружения, рынки, ярмарки, скотобойни, муниципальные библиотеки и музеи, похоронные бюро и кладбища, частично – учебные заведения. В отдельных случаях они могут вмешиваться в хозяйственную и иную деятельность частных лиц.

Во главе общины стоит муниципальный совет, в количественном отношении зависимый от численности жителей и избираемый населением сроком на шесть лет. Выборы в совет и его досрочный роспуск осуществляются декретом Совета министров под контролем административного суда. Муниципальный совет ежегодно утверждает местный бюджет, принимает решения о займах, о штате служащих, выбирает из своего состава мэра общины и контролирует его деятельность. Мэр и его заместители – это исполнительная власть общины.

Община имеет собственное имущество: местные дороги – на праве публичной собственности, а иногда крупные предприятия и другое имущество – на праве частной собственности. Доходная часть бюджета общин пополняется за счет общинных налогов.

Департаменты, созданные в конце XVIII в. вместо провинций, менее самостоятельны, чем общины, поскольку более жестко контролируются центром с помощью префектов.

Высшим органом управления департамента является генеральный совет, избираемый населением сроком на шесть лет и обновляемый наполовину каждые три года. Совет утверждает бюджет и договоры с другими департаментами о создании хозяйственных и иных объединений; распределяет ассигнования, выделяемые центром; осуществляет опеку над общинами; избирает председателя и контролирует его деятельность.

Председатель генерального совета является главой местной исполнительной власти. В его распоряжение переданы частично местные службы министерств. К особым местным сообществам относятся Париж с пригородами, Марсель, Лион, Корсика, заморские регионы и территории. В настоящее время Париж входит в состав региона Иль-де-Франс, состоящего из шести департаментов. Регион занимается благоустройством территории, экономическим и социальным планированием, городским транспортом и созданием зеленых зон. Им управляют региональный совет, экономический и социальный комитет и префект, который одновременно является и префектом Парижа.

В Париже так же как в Марселе и Лионе, существует двухзвенная система управления. Столица разделена на 20 округов (Марсель – на 16, Лион – на 9). В состав округов входят городские общины. Руководят Парижем муниципальный совет и мэр. Округами управляют советы, а также избираемые ими мэры и их заместители. Столичные округа не являются юридическими лицами. Юридическим лицом является Париж в целом.

Управление Марселем и Лионом осуществляется но аналогии с управлением Парижем.

Корсика представляет собой регион, наделенный особым статусом. Высшим органом управления острова является собрание, полномочия которого, по сравнению с компетенцией советов в регионах материковой Франции, более обширны. Исполнительная власть на острове осуществляется исполнительным советом во главе с его председателем. Имеются также экономический, социальный и культурный советы. Кроме того, разрешается создание ряда особых бюро по различным проблемам.

Публичные учреждения (общенациональные, региональные, департаментские и общинные) более многочисленны и разнообразны, чем местные сообщества. К ним относятся: 1) промышленные и транспортные предприятия; 2) финансовые учреждения; 3) объединения предпринимателей; 4) органы, осуществляющие вмешательство в частнопредпринимательскую деятельность; 5) учреждения в социальной области; 6) учреждения в области просвещения, культуры и науки; 7) объединения местных сообществ.

В сущности публичные учреждения представляют собой специализированные службы. Их руководящие органы также разнообразны: одни возглавляются назначаемыми сверху директорами, другие имеют административные советы и председателей, назначаемых центром или избираемых самими советами. Иногда при председателе совета существует должность генерального директора. Составы самих советов также различны. В некоторых случаях большинство в совете составляют представители государства, в других случаях, например в университетских советах, представители государства отсутствуют^[1].