Виды правового мониторинга
Мониторинг должен быть широкомасштабным, охватывать все уровни правового нормотворчества государственной власти (федерального и регионального законодательства), местного самоуправления. А па уровне исполнения – реализовываться во всех секторах социально-экономической жизни страны, давать картину правоприменения в управлении и в правоохранительной системе, оценивать состояние законодательства и законности. Эта задача может быть выполнена при условии ясности, какие субъекты и в отношении каких правовых актов, какими методами и средствами и для каких целей осуществляют мониторинг. Такая работа не должна быть превращена в кампанию, в кратковременное мероприятие для отчетности. Охват сразу многих объектов без четко определенной цели не может рассматриваться как мониторинговое исследование и основание для создания ожидаемого информационного ресурса, а главное – результатов использования его итога.
Например, подкомитет по образованию Комитета Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии только за одну сессию 2006 г. осуществил мониторинг шести федеральных законов, двух указов Президента РФ и его послания, шести постановлений Правительства РФ, нескольких приказов Минобрнауки России и проектов новых законов. Всего охвачено около 20 объектов. Эта работа, безусловно, позволила сделать полезные наблюдения и выработать некоторые рекомендации. Одновременно в подкомитет поступала информация от субъектов РФ. Эти материалы показали, что "из семи направлений приоритетного национального проекта “Образование” в полном объеме обеспечена необходимой федеральной и региональной нормативной базой и регулируется только программа вознаграждения педагогических работников общеобразовательных учреждений за выполнение функций классного руководителя". Одновременно отмечено большое запаздывание в принятии федеральных решений, что нарушает процесс финансирования деятельности по проекту. Затруднено и проведение самого мониторинга мероприятий по проекту, так как не урегулирован механизм взаимодействия исполнительных органов государственной власти субъектов РФ с федеральными органами исполнительной власти, с полномочными представителями Президента РФ; излишне объемные и неоправданно частые формы отчетности, которые запрашиваются на всех уровнях всеми ветвями власти, дублируют друг друга, но не позволяют осуществлять анализ реально сложившейся ситуации и не способствуют своевременному выявлению и решению конкретных проблем[1].
Для получения более конкретной информации по итогам мониторинга и ее целевого использования в процессе организации правового мониторинга необходимо учитывать, что этот информационный институт имеет несколько видов.
Различение этих видов по субъектам, которые осуществляют мониторинг, по видам нормативных правовых актов, по целям проводимой работы позволяет более точно сформулировать требования к методам и средствам этой работы, информационному оформлению се результатов и определить их стандарты и адресатов.
Можно выделить следующие направления, или виды, мониторинга в зависимости от содержания работы с нормативными правовыми актами, что будет соответствовать и характеристике полномочий субъектов, ответственных за создание и введение в действие этих информационновластных объектов.
1. Мониторинг на уровне работы законодательного органа. Он распространяется на проекты законов или иных актов, принимаемых Государственной Думой, Советом Федерации в соответствии с их сферами ведения, законодательными органами субъектов РФ, на принимаемые законы РФ и субъектов РФ.
2. Мониторинг других нормативных правовых актов, относимых к законодательству РФ – указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативно значимых решений Конституционного Суда РФ.
3. Мониторинг в сфере правоприменения законов и иных законодательных актов.
4. Мониторинг нормативных правовых актов субъектов РФ.
5. Мониторинг нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
6. Мониторинг нормативных правовых актов органов самоуправления.
Мониторинг на уровне работы законодательного органа
Первым этапом в обеспечении данного вида мониторинга является утверждение методики этой работы, которой обязаны руководствоваться все подразделения законодательного органа. При этом следует решить, с какого этапа начинается мониторинг. Некоторые специалисты считают, что мониторинг следует начинать с момента вступления в силу закона или иного нормативного правового акта. Возможен иной вариант, когда такая работа начинается с момента разработки проекта закона и утверждения его концепции. Это очень важно с точки зрения контакта законодательного органа и разработчика, а также отслеживания степени активности субъектов законодательной инициативы, их ответственности (моральной) за представляемые проекты, для дальнейшего прохождения проекта в самой Государственной Думе, где ОГЛАВЛЕНИЕ проекта оценивается и с точки зрения его соответствия концепции. Кроме того, многие проекты принимаются Государственной Думой только по представлению Правительства РФ. Фиксация и этого шага весьма важна для экспертной оценки состояния проекта и его дальнейшего прохождения. Проект, согласно регламенту, проходит обсуждение в соответствующих комитетах Государственной Думы, и результаты этого обсуждения систематизируются в ответственном комитете. Туда же поступает информация о результатах парламентских обсуждений и информация от общественных и иных организаций и граждан, если проект представлен на сайте Государственной Думы. Еще один параметр подготовки проекта к обсуждению в палатах Думы связан с заключениями экспертиз, установленных для проектов в соответствии с их темой и ОГЛАВЛЕНИЕм. Вся эта информация, выстраиваемая с учетом технологической цепочки действий законопроектной работы, фиксация изменений в содержании проекта до его принятия должна быть отражена в специальном документе, который сопровождает проект и уже принятый Государственной Думой закон вплоть до его подписания, регистрации и публикации. Это электронный паспорт закона (ЭПЗ) на стадии его подготовки и принятия.
В Москве в рамках осуществления концепции совершенствования законодательства создается общегородская система правового мониторинга. Широко применяется информационно-технологическая система "паспорт закона". К 2006 г. создана база "паспортов" на 217 законов, принятых Московской городской Думой. Паспорт закона должен сопровождать закон и на стадии его применения. Для удобства возможны отдельные формы паспорта: форма 1 – для стадии до публикации закона (ЭПЗ-1), и форма 2 – после вступления закона в силу и на срок его применения в системе правоотношений (ЭПЗ-2). Паспорт федерального закона разрабатывается в соответствии с методикой, утверждаемой Государственной Думой.
Аналогично должна выстраиваться работа по внутренней части мониторинга и по другим проектам нормативных правовых актов, относимых к законодательству федеральному, а также к законам и актам губернаторов в субъектах РФ. Это относится и к правовым нормативным актам органов местного самоуправления. Соответственно создается система электронных паспортов нормативных правовых актов: электронные паспорта актов Президента РФ, актов Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Для каждого вида паспорта необходимы соответствующие стандартные программы с определенным перечнем элементов их структуры. ОГЛАВЛЕНИЕ программ по мониторингу законов и иных законодательных актов должны утверждать законодательные органы соответствующих субъектов. Паспорт закона заполняется всеми его исполнителями и правоприменителями в электронной форме и не только когда объявлен аврал, а в спокойном порядке соприкосновения с законом в сфере своей функциональной деятельности. Такой режим работы позволит периодически заполнять централизованные базы данных по мониторингу каждого закона и делать соответствующие выводы.