Иммунитет публичных юридических лиц

Публичные и частноправовые корпоративные образования наделены различными юрисдикционными правами и обязанностями. В сфере правовой регламентации статус публичных организаций устанавливается прежде всего подзаконными актами, применительно к органам исполнительной власти принимаются статутные акты в виде положений, утвержденных, в зависимости от подчиненности соответствующего органа, указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Для юрисдикционного статуса публичных организаций характерно избирательное использование норм гражданско-правового законодательства, к таким организациям не применяются общие цивилистические предписания, например, правила реорганизации, установленные ст. 57 ГК, а также правила, установленные § 5 гл. 4 ГК. Реорганизация федеральных органов исполнительной власти в соответствии с указами Президента РФ устанавливает перераспределение властных полномочий между различными публичными органами, наделенными правомочиями юридического лица, в отличие от них реорганизация частноправовых организаций производится на общих основаниях. В отличие от частноправовых организаций публичные юридические лица наделены иммунитетом в сфере юрисдикционной деятельности и, как правило, не относятся к субъектам административной ответственности. Вменение им ответственности возможно лишь в редких случаях, установленных КоАП, при этом субъектами проступков являются должностные лица публичной корпорации, но не сама организация-нарушитель (ст. 14.9, ч. 1, 2 ст. 14.25, ч. 3 ст. 14.32, ч. 2 ст. 14.35, ст. 19.74). Квалификация административной ответственности применительно к таким субъектам не предусмотрена КоАП, в исключительных случаях региональным законодательством устанавливается ответственность унитарных предприятий (в том числе и муниципальных) (например, см. ст. 7.27 и 7.29 КоАП города Москвы). Однако административная ответственность федеральных органов исполнительной власти - министерств РФ, федеральных служб и федеральных агентств, региональных органов государственной власти, а также представительных и распорядительных муниципальных органов, каждый из которых также наделен правомочиями юридического лица, законодательством об административных правонарушениях не предусмотрена. В отношении указанных юридических лиц не применяются отдельные предписания гл. 4 ГК, в частности порядок правопреемства при реорганизации юридических лиц, определенный ст. 58 ГК (см. также ч. 6 ст. 2.10 КоАП).

Об избирательном применении гражданского законодательства в отношении указанных публичных организаций, в частности ст. 58 ГК, свидетельствует и порядок преобразования федеральных органов исполнительной власти, установленный п. 15 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314, в соответствии с которым допускается перераспределение публичных полномочий между различными публичными органами, при этом не применяются правила правопреемства при преобразовании юридического лица, установленные п. 5 ст. 58 ГК. Избирательное применение гражданского законодательства к публичным юридическим лицам обусловлено исключительно политико-правовыми предпосылками, а именно значимостью правового регулирования деятельности органов государственной власти федерального и регионального уровней, а также муниципальных органов, для лиц, облеченных властью, а также сопричастных им групп лоббирования, прежде всего в сфере бизнеса. Этим же объясняется и доминирующая правовая сила подзаконных актов (указов Президента РФ), предусматривающих иные правила реорганизации публичных юридических лиц и неприменение к ним общих предписаний гражданского законодательства, установленных гл. 4 ГК.

Наряду с политико-правовыми предпосылками иммунитета публичных корпораций от юридической ответственности следует отметить и законодательные предпосылки, в соответствии с которыми вопреки принципу иерархической соподчиненности законов и подзаконных актов в системе федерального законодательства, определенному Конституцией РФ, устанавливается, как это было показано, высшая юридическая сила подзаконных актов. Законодательные предпосылки иммунитета всегда применяются избирательно, в зависимости от вида публичной организации. Так, в отношении государственных корпораций действует принцип законодательной регламентации ad hoc, в соответствии с которым федеральные законы об учреждении корпораций имеют доминирующую юридическую значимость в сравнении с ранее принятым кодифицированным и иным законодательством. Применительно к государственным корпорациям установлен иммунитет от цивилистической и административной ответственности, в отношении этих публичных юридических лиц действуют специальные правила государственной регистрации, реорганизации, финансового оздоровления, а также установлены избирательные процедуры публичного контроля, определенные статутным федеральным законом об учреждении соответствующей корпорации. В целом, бремя административного принуждения таких публичных организаций несоизмеримо по своим правовым последствиям с методами властного принуждения, применяемым к частноправовым юридическим лицам. Политико-правовые предпосылки иммунитета всегда доминируют, в соответствии с ними определяется политическая воля высших должностных лиц, при этом деятельность корпуса законодателей сводится лишь к созданию надлежащего механизма юридической формализации и использованию легальных административных процедур в целях безусловного воплощения властных амбиций.

В обобщающем виде иммунитет публичных юридических лиц означает триаду мер властного воздействия, прежде всего иммунитет следует рассматривать в контексте селективных методов законодательной регламентации, в соответствии с которыми к публичным организациям не применяются обременительные меры административного воздействия, установленные для юридических лиц частного права. Применение селективных методов нуждается в дополнительных теоретических обоснованиях с последующей законодательной регламентацией. Это касается и цивилистического, и административного законодательства, в особенности законодательства об административных правонарушениях. Так, ч. 1 ст. 1.4 КоАП презюмирует принцип неотвратимости ответственности применительно ко всем юридическим лицам, независимо от их организационно-правовых форм и административного подчинения. ГК и цивилистическое законодательство в целом также устанавливает единые методы регламентации для частноправовых и публичных юридических лиц. Таким образом, применение селективных методов регламентации не является легитимным, оно обусловлено исключительно политико-правовой целесообразностью таких методов публичного воздействия, для этого отсутствуют и надлежащие правовые предпосылки, во всяком случае применение таких методов сопряжено с коллизией федеральных законов ad hoc и иных федеральных законов, устанавливающих унифицированные методы регламентации для всех юридических лиц, без изъятий и ограничений.

Иммунитет публичных организаций означает неприменение к ним мер процессуального принуждения, установленных КоАП и региональным законодательством об административных правонарушениях в целях рассмотрения и пресечения проступков частноправовых организаций. Иммунитет в данном случае является фактическим, без должной юридической формализации методов его применения. Формально такой иммунитет не установлен, но фактически законодательство не рассматривает публичные организации в качестве субъектов административной ответственности, к ним не могут быть применены и меры административного пресечения, установленные гл. 27 КоАП и применяемые к субъектам частного права (в том числе и к юридическим лицам), подозреваемых в совершении правонарушения.

Иммунитет публичных организаций выражается также в персонификации юридической ответственности, что означает применение мер административной ответственности не к корпоративному образованию, а к его виновному должностному лицу. Должностное лицо публичной организации действует исключительно в целях обеспечения социально-приоритетных, общегосударственных потребностей. Мотивация действий такого должностного лица всегда обусловлена деятельностью организации, такое лицо осуществляет вверенные ему корпоративные правомочия от имени и по поручению организации. Таким образом, последняя всегда сопричастна в совершении правонарушения, однако квалификация проступка возможна только применительно к деянию должностного лица. Рассматриваемая составляющая иммунитета означает, прежде всего, неприменение к публичным организациям принципа корреляции ответственности организации-нарушителя и ответственности ее должностного лица, деянием которого и обусловлено корпоративное правонарушение (ч. 3 ст. 2.1 КоАП). Ответственность организации в данном случае находит персонифицированное выражение в квалификации деяния должностного лица, к ведению которого отнесено обеспечение правомерной деятельности организации, таким образом, корпоративная ответственность замещается индивидуальной.