Великобритания

Начало этапа реформ государственного управления в Великобритании связывают с избранием правительства Маргарет Тэтчер. В 1979 г. была введена процедура проверки на эффективность деятельности государственных ведомств, что отразилось в периодическом опубликовании отчетов об экономической и социальной эффективности предоставляемых услуг (Efficiency and effectiveness in the civil service). Этот период в истории Великобритании ознаменовался сокращением размеров государственного сектора путем широкомасштабной приватизации. Отправной точкой в реформировании бюджетного процесса стало введение в мае 1982 г. Инициативы по финансовому управлению (Financial Management Initiative), которая предусматривала более систематическое планирование и распределение средств на основе плановой деятельности и делегировании бюджетных обязанностей управляющим внутри каждого ведомства. Реформы государственного управления в Великобритании 1980-х гг. были направлены на предотвращение кризиса государственных финансов. Изначально планировалось усилить контроль над расходами. Вместе с тем в продолжение курса бюджетной реформы возникла идея ориентации на результат, и в 1988 г. Правительством Великобритании была представлена "Инициатива движения вперед" (The Next Steps Initiative), главной целью которой было увязывание выделения средств каждому органу исполнительной власти с достижением ежегодных целей деятельности.

Из состава министерств были выделены функциональные агентства с четкими техническими функциями в сфере государственных услуг. Министерства смогли сосредоточить свои усилия на формировании политики и контроле за агентствами, что не привело к существенному улучшению эффективности бюджетных услуг.

В 1998 г. в Великобритании был проведен комплексный анализ государственных расходов, по результатам которого было решено увязать распределение бюджетных ресурсов с обязательствами, которые принимают на себя министерства. С тех пор анализ расходов (Spending Review) проводится каждые два года.

Главным результатом проводившихся в этот период реформ в области бюджетного процесса стало внедрение "блоковой" системы распределения государственных средств в зависимости от результатов деятельности, в основе которой лежат Соглашения о бюджетных услугах (Public Service Agreements, PSA) между министерствами и Казначейством сроком на три года. Среднесрочное планирование позволяет министерствам переносить неизрасходованные средства на следующий год в рамках одного направления. Соглашение декларирует общую цель или цели министерства, которые подразделяются на задачи и целевые значения показателей. Соглашения не содержат стоимостных показателей конкретных задач, однако содержат, как правило, хотя бы один показатель эффективности или экономичности работы министерства.

В Соглашении обязательно указан ответственный за достижение целевых показателей. Для каждого PSA разработаны Технические комментарии, где министерства подробно описывают, как именно будут измеряться результаты, включая источники данных, базовые показатели, определения и т.п. В 2000 г. в дополнение к PSA появились Соглашения о качестве услуг (Service Delivery Agreements, SDA), содержащие перечень мер и план достижения поставленных целей. 19 действующих PSA содержат 130 показателей, большей частью касающихся общеэкономических результатов (URL: hm-treasury.gov.uk/performance/index.cfm#Public).

В 2001 г. Правительство разработало общие принципы выбора показателей и формирования системы показателей. Так, система показателей должна отражать цели и задачи организации, быть удобной для пользователей, сбалансированной, устойчивой к изменениям в организации, интегрированной в организацию структуру и недорогой (издержки не должны превышать выгоды). Сами показатели должны быть четко определены, относиться к целям организации, не создавать отрицательных стимулов (например, к перерасходу средств). При формировании системы показателей необходимо обеспечить возможность своевременного получения информации, проверки ее качества и распределить ответственность. Каждое министерство разрабатывает свою систему показателей эффективности в соответствии с общими принципами. (Choosing the right FABRIC: a Framework for Performance Information; URL: archive.treasury.gov.uk/performance_info/fabric.html.)

Цели работы министерств в Великобритании, в том числе Казначейства (министерства финансов), формулируются на три года (в виде Соглашений о государственных услугах или PSA) и пересматривается (корректируются) в ходе обзоров – Spending Review каждые два года. Так, последнее PS А было принято в ходе SR2004 и относится к 2005–2008 гг., предыдущее – в ходе SR2002 на период 2003–2006 гг. Последние отчеты: Годовой (апрель 2004 г. – в Великобритании финансовый год считается с 1 апреля по 31 марта) и Осенний (за полгода с апреля по сентябрь 2004) относятся к результатам по достижению целей PSA 2003–2006, которые в свою очередь представляют собой уточненные, но не сильно измененные цели SR2000 PSA (2001–2004). Отчеты всегда содержат сравнительную таблицу смежных соглашений, чтобы показать эволюцию целей и задач и преемственность PSA.

В настоящее время основной целью своей деятельности Казначейство видит в увеличении темпа устойчивого роста и обеспечении роста благосостояния и качества жизни граждан. В числе конкретных задач: ограничение инфляции и государственного долга, сведение бюджета без дефицита, рост производительности труда и занятости, борьба с детской бедностью, выравнивание темпов роста регионов, списание долга странам HIPC, экономия государственных средств (текст PSA см. ниже).

По каждой из десяти задач (целевых показателей) есть подробное техническое пояснение, где, как правило, дается определение всем терминам, описывается, что именно будет измеряться, какова база сравнения и из каких источников будут браться данные. Например, по пункту Рост занятости за базу будет принято состояние на весну 2005 г. Показатель будет измеряться с учетом сезонных колебаний по всей Великобритании. Показатель относится к Национальной статистике, методику измерения и определение можно найти по ссылке. Мониторинг будет осуществляться ежеквартально. По показателю Рост производительности приводятся определения продуктивности – выпуск на одного работающего или рабочий час, объясняется влияние фазы экономического цикла на продуктивность, даются ссылки на источники данных и методологию расчета. Ближайшие конкуренты Британии – США, Франция, Германия и Япония. Однако, поскольку в настоящее время Великобритания обгоняет Японию по производительности, цель PSA – сократить разрыв с первыми тремя странами. Сравнительные данные публикуются два раза в год.

PSA не содержит стоимостных показателей. Хотя при обсуждении бюджета и определении ассигнований каждого министерства принимаются во внимание их цели и задачи на будущий год, четко оговоренной связи между расходами и результатами не приводится. Однако каждое министерство обязуется использовать государственные ресурсы экономично. Поэтому помимо Технических пояснений выпускаются также Технические пояснения по экономии (Efficiency Technical Note) по каждому министерству. Документ содержит информацию о размере плановой экономии (например, к 2007– 2008 финансовому году – 17,7 млн фунтов), методологию измерения экономии, а также меры, которые каждое подразделение примет, чтобы сократить расходы. Как правило, информация представляется в табличной форме по разделам: сфера деятельности, подходы, показатели, мониторинг, источники информации и обеспечение их надежности, база для сравнения, сроки.

Экономия может достигаться как уменьшением затрат на постоянный объем выпуска (работ и услуг), так и увеличением выпуска на постоянный объем затрат. Так, для Казначейств экономия затрат будет рассчитываться ежегодно по сравнению с 2003–2004 финансовым годом с учетом инфляции (в размере роста ВВП). Экономия по выпуску определяется как средства, перераспределенные с обычных сфер деятельности на стратегические приоритеты.

Заявленный объем экономии –17,7 млн фунтов в 2007–2008 финансовому году – планировалось достичь за счет сокращения основного персонала на 150 позиций в сочетании с пересмотром организационных структур, процедур и документооборота, а также автоматизации процессов и совместного использования ресурсов, что позволит министерству в полном объеме исполнять свои функции. Также предполагается более эффективное использование зданий, совершенствование процедур государственных закупок, привлечение внешних подрядчиков (outsourcing).

Годовой отчет министерства в основном формируется в разрезе целей и задач, поставленных в PS А. Так, вводная часть описывает общее ОГЛАВЛЕНИЕ отчета и его охват (т.е. деятельность всего Казначейства в 2003–2004 финансовом году, в том числе обобщенно деятельность Департаментов управления долгом и государственной коммерции), перечень целей, структуру управления Казначейством и распределение ответственности за достижение целей между подразделениями казначейства.

В основных главах цели и задачи сгруппированы по направлениям (поддержание стабильности, экономический рост, социальная среда, качество государственных услуг). По каждой цели устанавливается:

– фактическое значение показателей (уровень инфляции или государственного долга);

– меры, предпринятые для достижения целей (общая политика или конкретные программы и инициативы);

– достижения, результаты (благодаря изменению в системе налогообложения бедные семьи с детьми (нижние 20%) в среднем сэкономили/получили дополнительно 3000 фунтов в год);

– планы на будущее (коррекционные меры, если целевые показатели не достигнуты; продолжение удачных программ, новые инициативы).

Последние главы посвящены более подробному описанию внутренней структуры управления и работы министерства, а также кратким отчетам подведомственных департаментов.

Важную роль в отчете играют приложения, где в табличной форме обобщены данные о достижении целей PSA (или прогрессе в этом направлении), а также сопоставлены цели и результаты действующего и предыдущего PS А (наложение сроков), результаты работы по ранее не достигнутым целям предыдущих PSA. В приложениях также содержится собственно отчет о расходах Казначейства – разбивка фактически потраченных средств по департаментам и направлениям (административные расходы, капитальные затраты и др.), но не по программам и целям.

PSA 2005–2008^[1]

Общая цель

Увеличить темпы устойчивого роста и обеспечить рост благосостояния и качества жизни.

Цели и задачи (целевые показатели)

1. К 2008 г. добиться прогресса в реализации долгосрочной цели правительства по увеличению темпов роста в рамках экономического цикла, не ниже прогноза в бюджете 2004 г. (2,5%).

Цель 1. Поддерживать стабильную макроэкономическую среду с низкой инфляцией и хорошее состояние государственных финансов в соответствии с Кодексом финансовой стабильности.

2. Удерживать инфляцию в рамках, установленных МФ и ЦБ (в настоящее время 2% в год по индексу потребительских цен).

3. В рамках экономического цикла:

– удерживать чистый государственный долг в пределах 40% ВВП;

– сводить ежегодный бюджет без дефицита или с профицитом.

Цель 2. Увеличить производительность экономики и расширить экономические возможности для предпринимательской деятельности и (наемной) работы.

4. К 2008 г. добиться дальнейшего прогресса в достижении долгосрочной цели правительств по увеличению производительности британской экономики в рамках экономического цикла, поддерживая конкуренцию и сокращая разрыв с ближайшими промышленно развитыми конкурентами (совместно с министерством торговли и промышленности).

5. Как часть более общих целей достижения полной занятости во всех регионах, к весне 2008 г. с учетом фазы экономического цикла добиться прогресса в увеличении уровня занятости (совместно с министерством труда и пенсий).

6. К 2008 г. обеспечить устойчивое улучшение экономических показателей по всем регионам Англии. В долгосрочной перспективе обеспечить выравнивание темпов роста различных регионов, к 2006 г. добиться прогресса в этой области (совместно с администрацией заместителя премьер-министра и министерством торговли и промышленности).

Цель 3. Поддерживать эффективные, стабильные и конкурентные финансовые рынки для участников и экономики в целом.

Цель 4. Поддерживать справедливую, эффективную и интегрированную систему налогов и социальных выплат (льгот), которая создает стимулы для работы, сбережений и инвестиций.

7. На пути к устранению детской бедности к 2020 г. обеспечить к 2010–2011 сокращение числа детей, проживающих в семьях с низким доходом, в два раза по отношению к уровню 1998–1999 гг. (совместно с министерством труда и пенсий).

Цель 5. Способствовать повышению продуктивности и эффективности в ЕС, международной финансовой стабильности и росту глобального благосостояния, в особенности помогать наиболее слабым.

8. Способствовать росту глобального благосостояния и социальной справедливости:

– вовлекать большее число стран в международную экономику;

– добиться, чтобы 90% стран HIPC, по которым будет принято решение о невозможности погашения долга к концу 2005 г., получили списание долга к 2008 г.;

– совместно с коллегами из ЕС – структурная реформа в Европе.

Цель 6. Улучшить качество и экономичность государственных

услуг.

9. Способствовать министерствам и ведомствам в достижении целей соответствующих PSA и показателей экономичности (общий целевой показатель экономии 20 млрд фунтов к 2007–2008 гг.).

10. Добиться дополнительной экономии в 3 млрд фунтов на гражданских правительственных закупках.

Цель 7. Добиться мирового качества стандартов финансового управления в правительстве.

Цель 8. Защищать и улучшать (экономическую) среду путем использования инструментов, которые позволят добиться эффективных и устойчивых результатов, применяя обоснованную политику.

Ответственность за исполнение

За выполнение соглашения отвечает министр финансов. За достижение конкретных совместных целей министр финансов отвечает совместно с главами соответствующих министерств и ведомств.

PSA и SDA определяют цели на уровне министерств. Министерства формируют перечень конкретных задач для функциональных агентств в соответствии с методическими рекомендациями, разработанными Правительством Великобритании в 2003 г. (URL: hrn-treasury.gov.uk/media/CBE/D4/target_set_guide.pdf). Планируется также заключать Соглашения о бюджетных услугах между центральным и местными правительствами (Local Public Service Agreements – LPSAs).

Рекомендации Правительства и Национальной службы аудита Великобритании по созданию системы информации о результатах содержатся в документе "Choosing the Right FABRIC. A Framework for Performance Information".

Система информации о результатах включает в себя (1) систему показателей и (2) процедуры и порядок сбора и представления информации.

Среди требований к системе информации о результатах содержатся следующие:

– система информации должна отражать систему целей и задач организации, т.е. (1) большее внимание должно уделяться более важным целям и (2) показателей должно быть не больше, чем необходимо для отражения прогресса в достижении целей;

– показатели должны отвечать потребностям и интересам пользователей информации, т.е. при разработке показателей следует (1) узнать мнение потенциальных пользователей (правительства, министерства, потребителей услуг, общественное мнение) и (2) учесть возможность разработки различных наборов показателей для разных пользователей;

– система показателей должна сбалансировано отражать работу министерства или ведомства, т.е. (1) включать не только количественные, но и качественные показатели по всем основным направлениям деятельности и (2) по возможности следует применять все виды показателей результатов (экономичность, эффективность, результативность), и другие методы взвешенной оценки;

– система информации не должна зависеть от организационных изменений, например от знаний или точки зрения одного человека и от конкретного способа оказания услуг;

– система информации о результатах должна быть интегрирована в деятельность организации, в частности в планирование и управление;

– расходы на создание и поддержание системы информации о результатах должны сопоставляться с положительным эффектом на достижение результатов (например, через улучшение планирования и управления).

Один из способов сокращения расходов – использовать существующую информацию (например, собираемую для целей бухгалтерского учета и отчетности), объединять информационные ресурсы со смежными департаментами, пользоваться национальной статистикой.

К основным требованиям, предъявляемым к показателям результативности, относятся:

– каждый показатель должен относиться к конкретной цели или задаче. При выборе показателя предпочтение должно оказываться тем, которые лучше отражают суть задачи, а не тем, которые легче измерить;

– показатель не должен создавать ложных стимулов, например к перерасходованию средств или снижению качества услуг за счет количества;

– действия или состояние, измеряемое показателем, должны быть подконтрольны министерству, либо решения и действия министерства должны влиять на них существенным образом;

– у показателя должно быть четкое определение: понятное и не допускающее двоякого толкования;

– данные по показателю должны собираться регулярно и с минимальной задержкой, для оперативного учета полученной информации в принятии решений;

– данные для измерения показателя должны быть надежными, статистически значимыми. В частности, рекомендуется использовать данные Национальной статистики и независимые экспертные оценки системы информации. Национальная служба аудита также выпускает рекомендации по обеспечению качества информации;

– важно обеспечить сопоставимость показателей для сравнения результатов с другими аналогичными программами или прошлыми периодами;

– данные должны подтверждаться документально^[2].

Казначейство оказывает методологическую поддержку другим государственным органам в обеспечении эффективности и экономичности расходования бюджетных средств. Рекомендации обобщены в так называемой Зеленой книге по оценке планов и результатов работы центрального правительства (Greenbook: Appraisal and Evaluation in Central Government. URL: greenbook.treasury. gov.uk/), где рассматриваются цели проекта (программы), анализ эффективности реализации проекта (программы), анализ результатов реализации. Также выпускаются рекомендации для отдельных министерств. В настоящее время ведется активная работа по улучшению качества информации об эффективности программ, которая включает в себя разработку методологий и информационных систем.

Казначейство находится в центре бюджетного процесса: оно утверждает все бюджетные заявки других министерств и представляет их парламенту. Поэтому внутри исполнительной власти именно Казначейство контролирует расходы. Оно ежеквартально отслеживает прогресс министерств в выполнении задач PSA и представляет отчет парламентской комиссии. Отчеты о результатах публикуются министерствами ежегодно.

Организация внутреннего контроля является задачей министерств, и подходы могут сильно различаться, однако именно Казначейство назначает одно из высших должностных лиц каждого министерства Ответственным за учет (Accounting Officer). Ответственный должен обеспечить организацию и качественную работу системы внутреннего контроля в соответствии с рекомендациями и стандартами Казначейства. В каждом министерстве должна быть служба внутреннего аудита, которая помогает Ответственному за учет в его работе (Government Internal Audit Standards; URL: hm-treasury.gov.uk/media/845FC/GIAS_2001_(272Kb).pdf). Ответственный за учет подчиняется непосредственно главе министерства и представляет отчеты о работе министерства парламенту и Национальной службе аудита. Также Казначейство способствует взаимодействию и обмену информацией между службами внутреннего и внешнего аудита, публикует рекомендации и наиболее успешный опыт в данном направлении.

Одним из основных результатов бюджетной реформы в Великобритании стало широкое внедрение коммерческих принципов и договорных отношений в государственный сектор.