Условия представления, формы и виды государственной социальной помощи

В соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России всеми правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами (кроме тех случаев, которые установлены федеральным законом или международным договором РФ). Данную норму следует рассматривать в совокупности со ст. 27 Конституции РФ, которая определяет, что каждый, кто законно находится на территории РФ, обладает правами и обязанностями наравне с российскими гражданами. Естественно, что также ими должны соблюдаться соответствующие нормативные акты.

Согласно ст. 4 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами, за исключением отдельных случаев, предусмотренных федеральным законом. В числе ограничений не содержится указания на отсутствие права на государственное социальное обеспечение в виде государственной социальной помощи.

Исходя из вышесказанного, можно сделать следующий вывод. Право на государственную социальную помощь могут иметь граждане Российской Федерации и лица, находящиеся в России на законных основаниях, а также беженцы, вынужденные переселенцы, иностранные граждане и лица без гражданства при соблюдении ими условий на получение такой помощи.

Согласно ст. 8 Закона о социальной помощи, определяющей основные положения в отношении порядка назначения государственной социальной помощи, помощь назначается решением органа социальной защиты населения по месту жительства либо месту пребывания малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина.

Определение понятий "место жительства" и "место пребывания" дано в Законе РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации".

В законодательстве РФ, как федеральном, так и субъектов РФ, регулирующем оказание государственной социальной помощи, условие о возрасте, с которого лицо имеет право обратиться за ее назначением, не установлено. В данном случае право на получение связано с такими элементами правосубъектности как правоспособность и дееспособность. По мнению М. В. Лушниковой и А. М. Лушникова, социальная правоспособность возникает у лица с рождения и прекращается смертью. Что же касается дееспособности, разделяя точку зрения Е. Е. Мачульской, считаем, что при решении вопроса о дееспособности физических лиц до 18 лет следует руководствоваться нормами гражданского права по аналогии. В частности, гражданин, не достигший возраста 18 лет, приобретает гражданскую дееспособность в полном объеме со времени вступления в брак (ст. 21 ГК РФ) или с момента регистрации в качестве индивидуального предпринимателя.

Рассматривая критерии, определяющие субъекта (получателя) государственной социальной помощи, мы подошли к особой категории, достаточно редко встречающейся в российском законодательстве, определяемой как "семья". В правовой литературе семью выделяют в качестве особого субъекта - коллективного субъекта правоотношений по социальному обеспечению.

Семью, как субъект права социального обеспечения, часто упоминают многие международные акты, в том числе Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Европейская социальная хартия (пересмотренная) и т.д.

В ст. 7 Закона о социальной помощи указывается, что получателями государственной социальной помощи могут быть малоимущие семьи и малоимущие одиноко прожинающие граждане.

В состав семьи согласно ст. 1 Закона о прожиточном минимуме входят лица, связанные родством и (или) свойством, совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство. Однако при этом упущены супруги, которые, как известно, не являются ни родственниками, ни свойственниками, а состоят в брачных отношениях. Правда, в ст. 13 Закона о порядке учета доходов: "В состав малоимущей семьи при расчете среднедушевого дохода включаются лица, связанные родством и (или) свойством. К ним относятся совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство супруги, их дети и родители, усыновители и усыновленные, братья и сестры, пасынки и падчерицы". При этом, однако, указано, что супруги связаны родством и (или) свойством. Исходя из сказанного в ст. 1 Закона о прожиточном минимуме, по нашему мнению, правильнее было бы указать, что семья - это лица, связанные супружескими отношениями, либо родством и (или) свойством, совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство.

В российском законодательстве государственная социальная помощь, в случае если за ней обратятся так называемые "сожители" будет предоставляться как одиноко проживающим гражданам. Кроме того, практически нигде не встречается указание на возраст как детей, так и родителей обратившегося лица.

Рассмотрев признак государственной социальной помощи - "нуждаемость", мы выявили три его элемента: прожиточный минимум, независящие причины и доход. Перейдем к рассмотрению остальных двух элементов нуждаемости.

Понятие дохода в российском законодательстве как таковое отсутствует.

Статья 5 Закона о порядке учета доходов, основываясь па ст. 136 ГК РФ, содержит расширенное толкование дохода. Из данной статьи можно сделать вывод, что доходы - это стоимость товаров (работ, услуг, плодов, продукции), иного имущества, исчисленная исходя из цен, определяемых в порядке, установленном ст. 40 НК РФ, полученных от организаций, индивидуальных предпринимателей, использования земельных участков в натуральной форме в виде товаров (работ, услуг, плодов, продукции), иного имущества.

Закон о порядке учета доходов содержит методику расчета среднедушевого дохода, используемого для определения права малоимущих граждан на государственную социальную помощь, а постановлением Правительства РФ от 20 августа 2003 г. № 512 утвержден Перечень видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи.

При исчислении дохода семьи учитываются начисленные суммы до вычета (в соответствии с законодательством РФ) налогов и обязательных страховых платежей (единого социального налога).

В России, как на федеральном уровне, так и в актах субъектов РФ, при определении права на государственную социальную помощь учитываются доходы от принадлежащего лицу имущества. Кроме того, согласно ст. 2 Закона о потребительской корзине учет доходов и расчет среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина производятся на основании сведений, в том числе о принадлежащем имуществе на праве собственности. Данная норма дублируется в законодательстве многих субъектов РФ, однако обязанность использовать данное имущество (капитал) для извлечения дохода, при наличии такой возможности, на получателя государственной социальной помощи не возложена.

В федеральном законодательстве понятие "независящие причины" не закреплено. В ряде субъектах РФ закреплен перечень независящих причин, например в Законе Ямало-Ненецкого автономного округа "О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Ямало-Ненецком автономном округе", Законе Тюменской области от 28 декабря 2004 г. № 331 "О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Тюменской области", Законе Ставропольского края от 19 ноября 2007 г. № 56-кз "О государственной социальной помощи населению в Ставропольском крае", Законе Владимирской области от 2 октября 2007 г. № 120-03 "О социальной поддержке и социальном обслуживании отдельных категорий граждан во Владимирской области" и т.д.

К не зависящим от граждан причинам, по которым они признаются малоимущими и приобретают право на государственную социальную помощь, отнесены:

1) многодетность (наличие в семье трех и более несовершеннолетних детей или детей, обучающихся в средних специальных или высших учебных заведениях по очной форме);

2) наличие нетрудоспособного члена семьи при отсутствии других трудоспособных членов семьи, которые обязаны их содержать в соответствии с действующим законодательством (кроме случаев, когда трудоспособные члены семьи признаны безработными или обучаются в средних специальных или высших учебных заведениях по очной форме или не работают в связи с уходом за ребенком в возрасте до трех лет, ребенком-инвалидом или инвалидом I группы).

Отсутствие единого определения независящих причин, установленного на федеральном уровне, приводит к тому, что при оказании государственной социальной помощи данные причины можно толковать или широко, или узко. В свою очередь, это может приводить к существенному расширению или сужению круга получателей государственной социальной помощи.

В соответствии со ст. 4 Закона о социальной помощи к ведению Российской Федерации в области оказания государственной социальной помощи относится установление видов государственной социальной помощи, оказание которых обязательно на территории РФ, в том числе установление федеральной социальной доплаты к пенсии.

Для того чтобы определить формы и виды государственной социальной помощи, обратимся к ее понятию, установленному федеральным законом. Можно сделать вывод, что государственная социальная помощь может оказываться в форме (или виде - из данного понятия однозначно не следует) пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров. Данный перечень является закрытым. Определить виды или формы, перечисленные в ст. 1 Закона о социальной помощи, позволяет ст. 4 этого Закона, в соответствии с которой социальная доплата к пенсии относится к видам государственной социальной помощи.

Однако виды оказания государственной социальной помощи определены и в ст. 12 данного Закона, согласно которой оказание государственной социальной помощи осуществляется в следующих видах:

1) денежные выплаты (социальные пособия, субсидии и другие выплаты);

2) натуральная помощь (топливо, продукты питания, одежда, обувь, медикаменты и другие виды натуральной помощи).

Следует отметить, что, по нашему мнению, вопрос выделения видов государственной социальной помощи является важным и носит, помимо теоретического, практический характер. Это вызвано тем, что право каждого на определенный объем государственной социальной помощи может быть реализовано путем закрепления ее видов исключительно на федеральном уровне. Это подтверждается федеральным законодателем путем отнесения в ст. 4 Закона о социальной помощи установления видов к полномочиям Российской Федерации.

К натуральной помощи большинством субъектов РФ относится топливо, продукты питания, одежда, обувь, медикаменты, проездные документы и другие виды натуральной помощи. Как отмечает В. П. Галаганов, для малоимущих важна не только денежная, но и натуральная помощь. Однако предоставление натуральной помощи предусмотрено не всеми субъектами РФ. Например, в Приморском крае натуральная помощь не предоставляется, что нарушает нормы ст. 4 и 12 Закона о социальной помощи.

Таким образом, структуру государственной социальной помощи можно предложить построить следующим образом. Согласно ст. 1 считать, что государственная социальная помощь оказывается в следующих видах: социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров. В таком случае государственную социальную помощь, в значении, придаваемом гл. 3 Закона о социальной помощи, можно считать в качестве социального пособия малоимущим гражданам. Кроме того, социальная доплата к пенсии также отражена в ст. 1 этого Закона и является видом государственной социальной помощи. Остальные виды государственной социальной помощи в настоящее время можно считать не реализованными, как не получившими развития в Законе о социальной помощи. Виды, установленные ст. 12 указанного Закона, необходимо именовать формами. Если выделять такой признак, как срок предоставления, то также можно выделить регулярную и единовременную формы оказания государственной социальной помощи.

Поскольку срок и размер государственной социальной помощи относится к условиям, субъекты РФ вправе сами устанавливать период оказания государственной социальной помощи. В каждом субъекте РФ данный вопрос решен по-разному, поскольку он напрямую связан с формой и видами государственной социальной помощи.