Управление налоговыми органами
Качество обслуживания населения и экономическая эффективность административных структур в последние десятилетия стали основными целями при проведении реформ системы государственного управления. Многие управленческие практики, доказавшие свою успешность, заимствуются из бизнеса. Так, с развитием программно-целевого подхода и бюджетирования, ориентированного на результат, появилась необходимость в стратегическом менеджменте.
В настоящее время внедрению системы стратегического планирования и управления уделяется много внимания. На протяжении 1980-1990-х гг. многие страны ОЭСР начали проводить комплексные реформы государственного и муниципального управления, направленные на внедрение системы стратегического планирования, бюджетирования и управления, ориентированного на результат.
Управление по результатам, взятое за основу современного стратегического управления органами власти, в том числе налоговыми органами, предполагает повышение эффективности работы оперативных единиц (субъектов бюджетного планирования) за счет увязки бюджетных расходов с функциями субъектов бюджетного планирования. Также оно позволяет установить количественные показатели, измеряющие результаты и затраты на их достижение, применяемые в целях стимулирования повышения эффективности деятельности государственных органов и их отдельных подразделений.
Таким образом, принципиально важно сформировать цели и задачи, выделить функции субъекта бюджетного планирования, определить результаты, которые будут соответствовать достижению поставленных целей. Это также ведет к необходимости разработки целого комплекса количественных параметров (индикаторов), на основе которых можно оценивать эффективность и результативность бюджетных расходов, связанных с оказанием той или иной государственной услуги.
Планирование деятельности налоговых органов в развитых странах начинается с определения целей и задач (соответствующих общей концепции деятельности налоговых органов - миссии) и установления качественных и количественных индикаторов достижения этих целей.
В подавляющем большинстве стран ОЭСР при планировании деятельности налоговых органов помимо достижения определенного уровня налоговых поступлений ставятся и другие задачи, а именно:
- снижение затрат на администрирование;
- снижение административных барьеров;
- улучшение показателей удовлетворенности налогоплательщиков;
- сокращение задолженности по уплате налогов и сборов на конец года и т.д.
Почти во всех странах практикуется формирование стратегических среднесрочных планов, соответственно, поставленные цели имеют определенную иерархию и разбивку по годам для обеспечения гибкости и преемственности планов. Планирование и формализация целей и задач позволяют повысить эффективность деятельности органов государственной власти, усилить контроль за этими органами, совершенствовать бюджетный процесс и повысить прозрачность работы органов государственной власти.
Важным фактором эффективности налогового администрирования служит публичность таких планов и отчетов об их исполнении. Лишь в 6 из 49 рассмотренных специалистами ОЭСР стран эти документы не публикуются в открытом доступе (в том числе в России). Как правило, план и отчет о деятельности налоговых органов доступны на официальном сайте. В таком документе обязательно представлена информация о миссии, видении, стратегических целях и задачах, стоящих перед налоговыми органами. Здесь же даны ключевые индикаторы результатов деятельности налоговых органов и критерии их оценки.
Публичный отчет налоговых органов не только дает общее представление об их деятельности, но и информирует о причинах изменения планов или достижения иных значений контрольных показателей, чем планировалось. В конечном итоге, цели публичного отчета налоговых органов во многом аналогичны тем, что ставятся при публикации отчетности акционерных обществ: прозрачность; информирование акционеров и потенциальных инвесторов о планах; создание позитивного общественного мнения.
Многие из показателей оценки результативности и качества работы налоговых органов, планируемые ежегодно, были разработаны задолго до внедрения управления по результатам и используются на протяжении долгого времени. Такие показатели позволяют контролировать работу налоговых органов и осуществлять более гибкое планирование, также от этих показателей часто зависит система стимулирования налоговых инспекторов.
Ключевые показатели достижения той или иной цели в системе управления по результатам должны определяться таким образом, чтобы связывать затраченные ресурсы с полученными результатами. Проводимые реформы административного управления в развитых странах пошли по пути предоставления большей автономии органам государственного управления (в том числе налоговым органам), но при сохранении жесткого контроля за результатами и эффективностью их деятельности со стороны власти общества. В связи с этим построению системы показателей работы налоговых органов уделяется особое внимание.
Исторически сложилось так, что показатели, используемые для оценки работы налоговых органов (так же как и других служб и ведомств), в первую очередь отражали количественные результаты деятельности (например, число заполненных деклараций, число запросов от налогоплательщиков, количество проведенных проверок и т.п.). Качественные показатели в силу сложности их измерения практически не применялись. Однако в рамках перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, а также в условиях стремительного развития коммуникационных и компьютерных технологий использование качественных индикаторов становится все более распространенным. Зачастую качественные показатели играют более существенную роль, чем количественные, позволяя охарактеризовать столь "тонкую материю", как отношения налогоплательщиков и налоговых органов.
При построении эффективной системы планирования и бюджетирования очень важно получение качественной информации, которая была бы надежной, своевременной и отвечающей на те запросы, которые к ней предъявляются управленцами и обществом. Для этого необходимо успешно реализовать три основных этапа: постановка целей, формирование надежных показателей деятельности и создание качественной системы сбора информации. Как отмечается в исследовании ОЭСР1, на каждом из этих этапов страны могут столкнуться с множеством сложностей. Так, сама постановка четких целей может провалиться, если нет ясного представления о миссии и ценностях налоговых органов, либо в том случае, если миссия и цели налоговых органов противоречат или дублируют миссию и цели других финансовых ведомств.
Очень часто наиболее сложным этапом является формирование надежных и информативных показателей деятельности налоговых органов. Количественные показатели, как правило, установить достаточно просто, но они далеко не всегда отвечают тем результатам, которые ожидают получить в ходе реализации целей и задач налоговых органов. Качественные показатели, дающие необходимую информацию, часто сложно формализовать и технически получить необходимые данные. Кроме того, на качественные показатели могут оказывать влияние многие факторы, которые не всегда легко спрогнозировать и обнаружить.
В процессе сбора данных основной задачей является получение надежной и актуальной статистики. Однако реализация этой задачи часто требует создания сложной и дорогостоящей системы сбора данных. В многоуровневых и децентрализованных бюджетных системах решение данной проблемы требует особых усилий и ресурсов.
Основная масса качественных показателей, используемых для оценки деятельности налоговых органов, касается измерения следующих результатов:
- степени добросовестности налогоплательщиков;
- уровня качества услуг, предоставляемых налогоплательщикам и налоговым специалистам;
- снижения административной нагрузки на налогоплательщиков;
- уровня удовлетворенности налогоплательщиков деятельностью налоговых органов.
В связи с этим в качестве ключевых индикаторов, как правило, используются показатели:
- добросовестности налогоплательщиков (например, доля своевременно заполненных и поданных деклараций, доля своевременно и корректно уплаченных налогов и т.п.);
- своевременности предоставления услуг;
- уровня административной нагрузки на налогоплательщиков (обычно рассчитывается по сумме затрат ресурсов и (или) времени на своевременную подачу отчетности и уплату налогов);
- индекс удовлетворенности налогоплательщиков (обычно определяется по опросам налогоплательщиков и налоговых специалистов) и т.д.
Ниже представлена выдержка из основных плановых и отчетных документов Канадского агентства доходов, в которых определены основные цели и задачи развития налоговых органов, а также установлены соответствующие показатели оценки достижения ожидаемых результатов.
КОММЕНТАРИИ
Миссия, видение, обязательства и ценности Канадской службы доходов.
Миссия: администрировать уплату налогов и предоставление льгот, а также обеспечивать соблюдение законодательства от имени государственных властей Канады в целях содействия экономическому развитию и социальному благополучию населения Канады.
Видение: Канадская служба доходов является надежным администратором налогов, обеспечивая высочайший уровень обслуживания своих клиентов и предлагая своим сотрудникам превосходные возможности для карьерного роста.
Обязательства: содействие процветанию населения Канады и эффективности государственной активности обеспечивается предоставлением высококачественных услуг по администрированию налогов и предоставлению льгот.
Ценности:
- честность - справедливое отношение к налогоплательщикам и объективное применение закона;
- профессионализм - это достижение высочайших стандартов обслуживания;
- уважение - неукоснительное соблюдение прав налогоплательщика, сотрудника, человека;
- кооперация - партнерское взаимодействие и стремление к достижению общих целей.
Цели и соответствующие им показатели оценки результата:
|
Цели, установленные на 2011-2013 гг. |
Показатели оценки достижения результатов |
|
1. Обеспечение добросовестного поведения налогоплательщиков |
Ключевые показатели: o обращение налогоплательщиков с обжалованиями, отвечающими критериям прозрачности и состоятельности; o число рабочих дней на рассмотрение дела по обжалованию; o число обжалований признанных в течение 48 часов / количество налогоплательщиков, решение по делам которых принято в течение 15 рабочих дней. Задачи, направленные на достижение поставленной цели и соответствующие им показатели. Проведение разъяснительных мероприятий: o число целевых групп налогоплательщиков, выделенных для проведения разъяснительных мероприятий; o число целевых групп налогоплательщиков, выделенных для проведения разъяснительных мероприятий, которым предложены конкретные технологические решения. Оптимизация работы по возмещению переплаченных налогов: o среднее количество рабочих дней, необходимых для рассмотрения дела; o соответствие уровня сложности рассматриваемого дела квалификации и опыту налогового инспектора, ответственного за работу по данному делу (в процентах) |
|
2. Соответствие потребностям клиентов |
Ключевые показатели: o доля средств, поступающих на счета в течение 24 часов от платежей, осуществляемых без посредничества электронных сервисов; o доля вовремя обработанных деклараций по подоходному налогу; o доля вовремя проведенных переоценок налоговых обязательств по запросам налогоплательщиков. Задачи, направленные на достижение поставленной цели и соответствующие им показатели. Поддержка электронных сервисов: o увеличение числа обращений к онлайн-сервисам на сайте Канадской службы доходов; o увеличение числа электронных заявок о постановке на учет юридических лиц; o число новых и усовершенствованных онлайн-сервисов. Оптимизация каналов предоставления информации: o повышение доступности онлайн-информации для налогоплательщиков; o уровень соблюдения стандартов предоставления услуг. |
|
3. Совершенствование налогового контроля |
Ключевые показатели: o число проверенных налоговых деклараций (в процентах от прогнозного значения); o сумма доначисленных средств (в процентах от прогнозного значения); o доля результативных проверок от общего числа контрольных мероприятий. Задачи, направленные на достижение поставленной цели, и соответствующие им показатели. Погашение задолженности по уплате налогов: o сумма задолженности, оплаченной не позже даты срока погашения. Выявление схем агрессивного налогового планирования: o число выявленных схем агрессивного налогового планирования; o оценка суммы необоснованной налоговой выгоды, которая могла бы возникнуть при реализации выявленных схем агрессивного налогового планирования. |
Источник: Summary of the Corporate Business Plan - 2011-2012 to 2013-2014/ Canada Revenue Agency. URL: cra-arc.gc.ca. Дата обращения: 25.01.2012.
Обилие качественных показателей, в особенности тех, которые измеряют удовлетворенность налогоплательщиков, снижение административной нагрузки и т.п., обусловлено ключевой характеристикой налогового администрирования в развитых странах - партнерским взаимодействием с налогоплательщиками. Достижение такого результата, как удовлетворенность налогоплательщиков, в практике развитых стран часто обеспечивается внедрением стандартов обслуживания, жестко контролируемых на уровне администрации. В 28 из 34 стран ОЭСР, а также в 12 из 15 стран, не являющихся членами ОЭСР, по которым проводилось исследование, утверждены стандарты предоставления услуг, результат соответствия которым, как правило, публикуется ежегодно в отчетах налоговых органов.
Разработка формальных стандартов в отношении основных услуг по налоговому администрированию (например, рассмотрение заявлений на вычеты по подоходному налогу, НДС; консультирование по телефону и электронной почте) стала логичным этапом в процессе развития налоговых органов: повышение прозрачности их деятельности, усиление подотчетности властям и обществу, рост качества и эффективности налогового администрирования. Примеры таких стандартов приведены в табл. 5.3.
Таблица 5.3. Стандарты предоставления услуг налоговыми органами
|
Услуга |
Страна |
Установленный стандарт |
|
Обработка электронных декларации по подоходному налогу |
Австралия |
90% обработанных деклараций в течение 14-ти дней |
|
Ирландия |
100% в течение пяти рабочих дней |
|
|
Обработка бумажных деклараций по подоходному налогу |
Ирландия |
80% - в течение 10-ти рабочих дней, 100% - в течение 20-ти рабочих дней |
|
Обработка деклараций по НДС, требующих возмещения |
Австралия |
90% обработанных электронных деклараций в течение 14-ти дней; 85% обработанных бумажных деклараций в течение 14-ти дней |
|
Дания |
98% - в течение 21-го дня |
|
|
Франция |
80% - в течение 30-ти дней |
|
|
Ответы на телефонные запросы налогоплательщиков |
Канада |
80% звонков обслуживаются при ожидании не более 2-х мин |
|
Ирландия |
50% - в течение 30 с; 85% - в течение 3 мин; 100% - в течение 5 мин |
|
|
Постановка на учет вновь созданного юридического лица |
США |
100% в течение четырех рабочих дней |
Как известно, одним из основополагающих принципов налогообложения является его экономичность, которая означает, что затраты на сбор налогов не должны превышать доходы от налоговых поступлений. В современной практике налогового администрирования принцип экономичности получил более широкую трактовку и стал одним из ключевых. Снижение затрат на сбор налогов относительно налоговых поступлений часто заявляется как одна из задач реформирования системы налогового администрирования, в условиях современных подходов к планированию и бюджетированию она трансформируется в задачу повышения эффективности расходов. Наблюдаемая тенденция к снижению отношения затрат на сбор налогов к налоговым поступлениям обусловлена как повышением результативности расходов, так и улучшением ситуации с добросовестным поведением налогоплательщиков, т.е. повышением эффективности налогового администрирования.
Тем не менее отмечается множество факторов, которые также оказывают влияние на показатель отношения затрат на сбор налогов к налоговым поступлениям. Во-первых, при увеличении налоговой нагрузки (повышении налоговых ставок и сокращении льгот для расширения налогооблагаемой базы) налоговые поступления, при прочих равных условиях, должны возрасти, что само по себе снизит обозначенный выше показатель. Аналогичным образом на относительные затраты на налоговое администрирование влияют резкие колебания макроэкономических переменных: темпов экономического роста, инфляции и т.д. Так, при оживлении деловой активности и росте производства налоговые доходы автоматически возрастают, что, как правило, улучшает показатели экономичности налогового администрирования. Рост инфляции, особенно сверх ожиданий экономических агентов, в первую очередь приведет к повышению расходов на налоговое администрирование, а также может негативно сказаться на регулярности уплаты налогов (налогоплательщики могут затягивать уплату налогов в бюджет с тем, чтобы компенсировать повышение собственных издержек вследствие инфляции). В итоге показатель отношения затрат на сбор налогов к налоговым поступлениям вырастет.
Еще одним фактором, негативно влияющим на экономичность налогового администрирования (как правило, только в краткосрочном периоде), служит аномальный рост расходов налоговых органов. Такое резкое изменение может быть вызвано как непредвиденными убытками вследствие стихийных бедствий, техногенных катастроф, террористических действий, так и запланированными инвестициями в инфраструктуру и новые технологии. Кроме того, административные затраты существенно возрастают при введении новых и отмене прежних налогов и в целом при проведении налоговых реформ. В результате увеличение затрат, безусловно, снизит рассматриваемое соотношение, но только на коротком временном отрезке. В условиях осуществления инвестиций уже в среднесрочном периоде это соотношение может также резко сократиться, подтверждая факт повышения эффективности работы налоговых органов. Ситуация с осуществлением налоговых реформ далеко не всегда является столь же ясной, поскольку налоговые реформы могут повлиять не только на увеличение затрат налоговых органов, но и на сокращение налоговых поступлений. Более того, в условиях перманентного реформирования налоговой системы уровень затрат на адаптацию к новым условиям налогообложения будет постоянно оставаться высоким как для налоговых органов, так и для налогоплательщиков.
Показатель отношения административных затрат к налоговым поступлениям в силу простоты и очевидности его использования часто применяется для оценки эффективности налогового администрирования. Однако его использование для данной задачи ограничено по следующей фундаментальной причине. Объем фактически собранных налоговых поступлений не отражает действительного уровня законопослушности налогоплательщиков, поскольку не учитывает налогового потенциала. Разница между фактически собранной суммой налоговых доходов и максимально возможным (при текущих экономических условиях) уровнем налоговых поступлений в литературе получила название "налогового разрыва" (tax gap). Налоговый разрыв, измеряемый как процентное соотношение между фактически полученными налоговыми доходами и их максимально возможной величиной, характеризует степень законопослушности (добросовестности) экономических агентов, а следовательно, эффективность налогового администрирования. При прочих равных условиях меры, направленные на стимулирование добросовестного поведения (иными словами, повышение эффективности налогового администрирования), будут способствовать снижению относительных затрат на сбор налогов. Ограничения, связанные с использованием отношения затрат на сбор налогов к налоговым поступлениям, вызывают серьезные искажения в оценке действительной ситуации, что особенно заметно при межстрановых сравнениях. Так, этот показатель по странам может принимать равное значение, однако это совершенно не означает, что обе страны добились одинакового успеха в изъятии налоговых доходов, соответствующих своему налоговому потенциалу. Например, отношение затрат на налоговое администрирование к чистым налоговым доходам в России и Великобритании примерно равное: в России - около 1% (за 2008-2009 гг.), в Великобритании - чуть более 1,1%. При этом очевидно, что уровень законопослушности в нашей стране не сопоставим с ситуацией в Великобритании.
Заметим, что оценку налогового разрыва на регулярной основе проводят далеко не все страны. Лишь 30% национальных налоговых органов стран ОЭСР указывают об обязанности предоставлять подобную информацию правительству или министерству финансов. Около половины всех рассмотренных стран в той или иной форме предпринимали попытки оценить налоговый разрыв. И лишь в незначительном числе стран такие оценки получили публичное освещение.
В частности, Шведское налоговое агентство проводило оценку налогового разрыва и его структуры на основе массы данных и с использованием различных методик. Результаты этих оценок описывались так называемой картой налогового разрыва. Отмечается, что главной причиной подготовки такой "карты" была задача создания простого и поучительного обзора в целях укрепления внутреннего и внешнего взаимодействия по вопросам налогового администрирования.
Службой внутренних доходов и таможенных пошлин Ее Величества (Великобритания) в последние десять лет регулярно публикуются оценки налогового разрыва, в основном в отношении косвенных налогов (НДС и акцизов). В 2009 г. был опубликован отчет, содержащий комплексную оценку налогового разрыва в целом по стране, и вышедший вместе с проектом бюджета центрального правительства на очередной период. Сейчас обновление данных происходит ежегодно, поскольку значение налогового разрыва служит одним из основных показателей эффективности налогового администрирования: сокращение налогового разрыва ставится в качестве приоритетных стратегических задач Службы внутренних доходов и таможенных пошлин.
Информативным также является анализ структуры расходов налоговых органов, а также иные относительные показатели использования ресурсов (например, распространенный показатель отношения численности налоговых инспекторов к числу налогоплательщиков). Очевидно, что основным ресурсом налогового администрирования являются кадры. Доля затрат на оплату труда в общей сумме расходов налоговых служб при этом сильно варьируется - от 60 до 90%.
Как следует из табл. 5.4, в среднем по странам доля расходов на оплату труда составляет около 70% от общих затрат на администрирование. Для стран, являющихся членами ОЭСР, этот показатель несколько выше, чем для стран, не входящих в ОЭСР: примерно 73 против 67,7% (в среднем). Это может объясняться более высоким уровнем оплаты труда в развитых странах, который даже в относительном измерении перевешивает прочие расходы налоговых органов. Однако в некоторых высокоразвитых странах, где доля оплаты труда в общих расходах существенно ниже среднего, данный факт обусловливается более высоким развитием информационных технологий (ИТ), позволяющих сократить численность работников. В этом плане выделяется Великобритания, где доля затрат на оплату труда составила в среднем 60,4% и имела тенденцию к снижению. При этом на информационные технологии в среднем расходовалось около 20% от общих затрат на налоговое администрирование. Также высокий показатель затрат на информационные технологии отмечается в США, где их доля составила 15,6% (в среднем за 2005-2009 гг.).
В среднем по странам ОЭСР данный показатель несколько ниже -11,5%. Для стран, не являющихся членами ОЭСР, доля затрат на информационные технологии предсказуемо ниже - в среднем за 2005-2009 гг. она составила 8,8%. Однако в последние годы наблюдается резкий рост этого показателя: если в 2005 г. он составлял 6,6%, то в 2009 г. сравнялся с показателем по странам ОЭСР (11,7%). Таким образом, статистические данные подтверждают тенденцию современного налогового администрирования к активному применению информационных технологий, что характерно не только для развитых стран, но и для стран с развивающимися рынками.
Таблица. 5.4. Структура расходов на налоговое администрирование, % к общей сумме расходов
|
Страны |
2005 г. |
2006 г. |
2007 г. |
2008 г. |
2009 г. |
|||||
|
Оплата труда |
ИТ |
Оплата труда |
ИТ |
Оплата труда |
ИТ |
Оплата труда |
ИТ |
Оплата труда |
ИТ |
|
|
Страны ОЭСР |
75,5 |
11,3 |
72,7 |
11,4 |
73,1 |
11,5 |
71,1 |
12 |
72,4 |
11,6 |
|
Великобритания |
63 |
н/д |
60,1 |
22,7 |
61,2 |
20,2 |
58,8 |
20,3 |
59,1 |
16,3 |
|
Канада |
81,5 |
9 |
82 |
8,9 |
83 |
8,4 |
82,8 |
11,4 |
83,9 |
12,6 |
|
США |
71,5 |
16,1 |
71,3 |
15,9 |
71,6 |
15,1 |
70,4 |
15,8 |
71,5 |
14,9 |
|
Франция |
78,6 |
6,1 |
79,3 |
5,1 |
79,1 |
5,3 |
81,3 |
4,2 |
81,1 |
4,2 |
|
ФРГ |
84,3 |
5,5 |
84,3 |
5,1 |
83,3 |
5,3 |
83,7 |
5,7 |
82,3 |
6,4 |
|
Япония |
80,2 |
9,7 |
80,5 |
9,2 |
81,1 |
8,5 |
80,7 |
8,1 |
80,8 |
8,3 |
|
Страны, не входящие в ОЭСР |
69,6 |
6,6 |
69,7 |
7,9 |
72,1 |
8 |
63,4 |
9,7 |
63,7 |
11,7 |
|
Индия |
н/д |
н/д |
н/д |
н/д |
н/д |
н/д |
60 |
н/д |
65,5 |
н/д |
|
Россия |
н/д |
н/д |
н/д |
н/д |
н/д |
н/д |
66,5 |
6,7 |
68,2 |
5,7 |
|
Все страны |
70,1 |
10,2 |
70,2 |
10,6 |
71,1 |
10,7 |
68,7 |
11,3 |
69,7 |
11,7 |
При решении задачи повышения эффективности налогового администрирования, которая обусловливается ростом стимулов к добросовестному поведению налогоплательщиков, в современной практике развитых стран и стран с развивающимися рынками используются некоторые подходы риск-менеджмента. Оценка рисков недобросовестного поведения налогоплательщиков стала важной составляющей работы налоговых органов, поскольку позволяет заранее определить те группы налогоплательщиков, налоги и сделки, в которых вероятность неуплаты или не полной уплаты налогов выше, чем в остальных случаях. Такая предварительная работа позволяет существенно сократить относительные расходы на налоговое администрирование, повысить результативность контрольной деятельности и эффективность деятельности налоговых органов в целом. Кроме того, публикация критериев отбора налогоплательщиков, основанных на оценке рисков, может стать дополнительным стимулом для выбора в пользу добросовестного поведения.
Система управления рисками в сфере налогового администрирования предполагает взаимодействие определенных этапов:
1) идентификация (определения) рисков;
2) оценка, группировка и ранжирование рисков;
3) анализ поведения налогоплательщиков с выявлением причин, факторов и возможных вариантов ограничения недобросовестного поведения;
4) определение программы по ограничению недобросовестного поведения и создания стимулов к законопослушности;
5) подготовка плана и реализация мероприятий программы;
6) оценка результатов и коррекция программы.
На этапе идентификации рисков главной задачей является выделение всех возможных ситуаций и факторов, обусловливающих потенциальные потери налоговых доходов. Для этого используются, как правило, два подхода: стратегический (сверху вниз) и операционный (снизу вверх). При определении рисков на стратегическом уровне анализируется макроэкономическая ситуация, какие риски продуцируются макроэкономическими факторами и, напротив, какие риски представляет собой налоговая система для экономического развития. На операционном уровне речь идет о микроэкономическом анализе налоговых рисков, которые возникают в текущем взаимодействии налоговых органов и налогоплательщиков. Очевидно, что риски, выделенные на каждом из уровней, требуют различных мер. Если операционные риски могут быть разрешены в пределах одного налогового периода, то стратегические риски требуют более длительного периода рассмотрения, который должен включать работу не только исполнительной, но и законодательной ветви власти.
Оценка, категоризация и ранжирование рисков осуществляется с учетом негативных последствий для бюджета, также на этом этапе выделяются группы налогоплательщиков, сделок, отдельных элементов налогов, сопряженных с разным уровнем риска. На этом этапе также используется широкий спектр источников информации. Это данные налоговой и бухгалтерской отчетности; другие налоговые данные (коды видов деятельности, данные работодателей о перечисленных налогах и взносах, данные налоговых агентов о перечислении НДС и т.п.); информация от третьих лиц (банков, пенсионных фондов, органов регистрации и т.д.); другая публичная информация (интернет, СМИ, публикации компаний и т.п.); статистические данные, характеризующие отрасль, доходы и т.п. (рентабельность отраслей, оборачиваемость активов, доход на душу населения и т.д.); данные государственного аудита и других контрольных мероприятий.
Анализ причин недобросовестного поведения и факторов, на него влияющих, является наиболее сложным в техническом плане этапом. Как правило, в расчет принимаются не только экономические факторы (уровень налоговой нагрузки; затраты, связанные с соблюдением законодательства; стимулирующие (льготы) и дестимулирующие инициативы (штрафы, пени); различия в рентабельности отраслей и т.д.), но и социальные. Это поведенческие (психологические) аспекты - индивидуальные различия, склонность к риску, восприятие "системы" как априори несправедливой, недооценка риска возникновения ответственности за недобросовестное поведение и т.п.
Решение проблемы недобросовестного поведения с целью снижения рисков требует комплексного подхода и постоянства в осуществлении соответствующих мероприятий. В первую очередь это касается создания стимулов для законопослушного поведения, что предполагает информирование налогоплательщиков; снижение затрат на подготовку налоговой отчетности, расчет и уплату налогов; четкое и неотвратимое применение санкций в случае нарушения налогового законодательства и т.п. Следующее направление работы заключается в том, чтобы создавать дополнительную систему получения данных о налогоплательщиках, которая позволит контролировать их деятельность и отслеживать случаи недобросовестного поведения. Как правило, это достигается как внутри самих налоговых органов, когда налогоплательщик при обращении в инспекцию должен предоставлять подтверждения той или иной информации (хотя она может уже содержаться в базе данных налоговых органов), так и посредством взаимодействия различных органов государственной власти (полиции, органов регистрации недвижимости и земли и т.д.). Параллельно деятельности, направленной на стимулирование законопослушности, должна вестись работа по жесткому ограничению недобросовестного поведения. Налогоплательщики, нарушающие закон, должны быть уверены не только в неотвратимости наказания, но и в том, что последствия задержки погашения задолженности будут нарастать с течением времени и в зависимости от суммы неуплаты.
Этап реализации определенных мероприятий требует чисто управленческих техник, связанных с повышением эффективности использования ресурсов и в первую очередь с повышением мотивации персонала. Процесс оценки результатов в общем виде был рассмотрен ранее в данной главе.
Несомненно, налоговое администрирование наиболее эффективно тогда, когда подавляющее большинство налогоплательщиков осведомлено о своих правах и обязанностях, конкретном порядке налогообложения, что позволяет им с минимальными издержками самостоятельно осуществлять расчет и уплату установленных налогов и сборов. В развитых странах давно пришли к пониманию того, что партнерские взаимоотношения налоговых органов с налогоплательщиками позволяют использовать налоговый потенциал страны более результативно, чем с помощью исключительно репрессивных административных методов. Именно поэтому на решение задачи по стимулированию добросовестного поведения направлены основные усилия налоговых служб, включая стратегическое планирование, оценку эффективности работы налоговых органов, управление налоговыми рисками, внедрение современных информационных технологий, мотивацию персонала и т.д.