Лекция 19. Управление гражданской службой

Государственная (гражданская) служба страны реформируется более 15 лет. Характерной особенностью этого процесса было то, что за все это время, вопреки общепринятой практике, для данной отрасли деятельности не предусматривалось реально никакого органа управления. Все попытки предложить что-либо по этому вопросу были проигнорированы. Создавалась государственная, а теперь гражданская служба, которая целиком вверялась политическим руководителям государственных органов. Опыт показал, что из такого конструирования ничего путного не получается. Однако, проблема управления гражданской службой и поныне находится лишь на начальной стадии решения. Тоталитарное мышление по-прежнему держит в плену наших политических руководителей и особенно депутатов Государственной Думы, а также представителей регионов Совета Федерации. В 2003 г. Федеральное Собрание приняло рамочный Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации", но "система" без органа управления не может называться системой.

Механизмы взаимодействия федеральной и региональной гражданских служб

Начиная с 1993 г. в России проводится административная реформа. В связи с этим, Федеральное собрание приняло ряд законов, достраивающих и нормализующих властную вертикаль.

Помощь законодателям в работе над проблемами государственной службы оказывал Президент РФ, который принял ряд указов, нормализующих деятельность, прежде всего, федеральных органов власти. В частности, был принят Указ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 г. Но под "системой" здесь также понимается деление государственной службы на три вида, а об органах управления гражданской службой и всей государственной службой ничего не сказано. Предполагается, что на основе этого указа должно быть покончено с раздробленностью и несобранностью федерального уровня управления.

Целью административной реформы является новая структура выстраивания функций и механизмов федерального государственного управления. В прошлом властные отношения на федеральном уровне позволяли создавать "теневое правительство", в качестве которого выступал чиновничий аппарат. Обычно министерство подготавливало проект решения. Потом этот проект "закидывали" вице-премьеру. Вице-премьер пересылал его в аппарат Правительства. В результате министр не нес ответственности за свое решение, ссылаясь на аппарат Правительства. Аппарат кивал на вице-премьера, а тот кивал на федеральное министерство. В конечном счете, согласование по кругу занимало иногда до 18 месяцев.

Согласно данному Указу основными органами исполнительной власти на федеральном уровне являются министерства, которым подчинены службы и агентства. Гражданские служащие субъектов Федерации пока, в значительной мере, остаются в прежних структурах.

Федеральное министерство осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности, а также координирует деятельность государственных внебюджетных фондов. Его возглавляет входящий в состав Правительства РФ федеральный министр. Однако, оно не вправе осуществлять функции но контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, установленных указами Президента РФ.

Федеральная служба, напротив, осуществляет функции по контролю и надзор}' в установленной сфере деятельности, а также выполняет специальные функции п области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью и общественной безопасности. В пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов и других нормативных правовых актов. Но оно не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, определяемых указами Президента РФ, а федеральная служба по надзору также не может управлять государственным имуществом и оказывать платные услуги.

В свою очередь, федеральное агентство осуществляет в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом; кроме того, за ним закрепляются и правоприменительные функции, кроме функций по контролю и надзору. В пределах своей компетенции также издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение федеральных законов и других нормативных правовых актов.

Эта схема органов исполнительной власти, судя по всему, действительно сможет избежать тех недостатков и ошибок, которые были свойственны им в прошлом. И главное, она нацелена на необходимое оживление гражданской службы, придания ей действенности за счет наделения властными полномочиями. Гражданские служащие, в особенности в агентствах и службах, теперь в значительной мере активно влияют на управленческую политику, принятие вторичных государственных решений стало для них повседневной практикой.

Очевидно, что и в субъектах Федерации также введены аналогичные правовые нормы по реформированию государственного аппарата.

Уже говорилось о том, что в июле 2004 г. был принят Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации", который реально решил множество вопросов аппаратной деятельности. Но он очень неконкретно говорит об органе (или органах) по управлению государственной гражданской службой. Для реализации этого закона было принято еще около четырех десятков подзаконных актов. Согласно им предусматривается комплекс мер по усилению открытости государственных органов, доступности для общества информации о функционировании гражданской службы, более активного использования интернет-технологий, информационных ресурсов. По главного - реального конструирования органов управления гражданской службой - в этих документах нет.

В Федеральном законе "О системе государственной службы Российской Федерации", а также в анализируемом

Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации" уже сделана попытка дать рамочную идею об этих органах. Так, в последнем из них в п. 5 ст. 19, посвященным урегулированию конфликта интересов па гражданской службе, сказано о "федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта Российской Федерации по управлению государственной службой". Эта идея повторяется во многих других статьях. Однако данное положение пока никак не подкрепляется правовыми нормами. Во-первых, при каких федеральных и региональных структурах следует создать эти органы - при Правительстве или при Президенте РФ? И, во-вторых, как будут взаимодействовать федеральная и региональные государственные службы? Какие механизмы смогут регулировать эти взаимодействия?

Обычно органы по управлению государственной гражданской службой создаются при главах исполнительной власти. В российском варианте они могут создаваться при Президенте РФ, губернаторах, президентах республик. Именно данные органы могут в должной мере обеспечить деятельность такой специфической структуры как административная власть.

Президент РФ 10 марта 2009 г. принял Указ "О федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы РФ (2009-2013 годы)" № 261. Цель данного документа сводится к созданию целостной системы государственной службы посредством завершения реформирования ее видов, а также организации системы управления этой службой, формированию высококвалифицированного кадрового состава, обеспечивающего эффективность государственного управления, развития гражданского общества и инновационной экономики. В равной мере это относится и к гражданской службе. У нес также нет ни общероссийского управленческого органа, пи даже федерального. Только в некоторых субъектах Федерации созданы и более или менее действуют региональные органы управления гражданской службой.

Современная государственная служба должна быть открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, должна активно взаимодействовать с институтами гражданского общества. Опыт совершенствования государственного управления в зарубежных странах показывает, что внедрение современных принципов и технологий на государственной службе является длительным и сложным процессом. Предлагаемые мероприятия предполагают их осуществление в два цикла бюджетного планирования, и потому программа носит среднесрочный характер и реализуется в два этапа.

На первом этапе (2009-2010 годы) предстоит с учетом правоприменительной практики усовершенствовать федеральное законодательство в сфере государственной службы; организовать методическую помощь субъектам РФ и муниципальным образованиям в развитии государственной гражданской службы субъектов Федерации и муниципальной службы; создать правовые и организационные основы единой системы управления государственной службой; разработать и внедрить механизмы противодействия коррупции; завершить разработку современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий и механизмов, обеспечивающих результативность профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

На втором этапе (2011-2013 годы) предстоит осуществить мониторинг общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих; провести комплекс мероприятий, направленных на повышение престижа государственной службы; сформировать механизмы обеспечения государственных гарантий для государственных служащих; обеспечить внедрение современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий на государственной службе; завершить формирование единой системы управления государственной службой.

Вместе с тем отмечается в данном Указе, практическая деятельность структурных подразделений государственных органов, осуществляющих функции, связанные с реализацией законодательства РФ о государственной службе, недостаточно скоординированы. Требуются создание организационной структуры управления системой государственной службы, формирование нормативно-правовой базы по этому вопросу и методическое обеспечение функционирования государственных органов по управлению государственной службой на уровне субъектов РФ.

Принятие нормативных правовых актов о системе управления государственной службой РФ обеспечит единообразие принципов и подходов к управлению государственной гражданской службой в субъектах Федерации, улучшит координацию проводимых па государственной службе преобразований и создаст основу для единой системы их научно-методического и консультационного сопровождения.

Что касается механизмов взаимодействия федеральной и региональных государственных (гражданских) служб, то в значительной мере они были решены в тех предложениях, которые были внесены Президентом РФ в федеральные нормативные акты в 2004-2005 гг. Формирование высшей исполнительной власти в регионах теперь построено по принципам, практически идентичным принципам образования Правительства РФ. Данный порядок образования исполнительной власти базируется па общих положениях Конституции РФ.

И в целом взаимодействие федеральных и региональных органов осуществляются на принципах двойного подчинения: первые руководители исполнительных органов субъектов Федерации напрямую подчиняются федеральному президенту, а также подотчетны региональным законодательным органам. В свою очередь, региональные отраслевые органы непосредственно подчинены главам региональных исполнительных органов, а также федеральным отраслевым министерствам, службам и агентствам через территориальные федеральные органы.

Согласно этим механизмам следует также законодательно руководство предполагаемых региональных гражданских служб соподчинить руководству предполагаемой федеральной (гражданской) службы. Основной их обязанностью должно быть обучение, подбор, расстановка и воспитание кадров гражданских служащих. В некоторых субъектах Федерации уже узаконены региональные органы по управлению гражданской службой.

При этом, принцип двойного подчинения целесообразно адаптировать и к деятельности непосредственно государственных органов (министерств и ведомств), для чего в каждом из них учредить должности руководителей аппаратов. В результате гражданский служащий должен будет подчиняться нс только политическому, но и административному (аппаратному) руководителю, что обеспечит двойной контроль за их деятельностью.

Уже говорилось, что в настоящее время лишь некоторые государственные органы перешли на данный принцип двойного подчинения, который на практике проявляет себя как оптимальный для усиления надежности и устойчивости гражданской службы.

Весьма напряженный труд гражданских служащих в первые годы оплачивался достаточно скудно, что провоцировало такие последствия, как депрофессионализация гражданской службы; замена мужского контингента на женский; усиление бюрократизма и формализма; рост коррупции и взяточничества; нарастающая смычка государственных чиновников с криминалитетом (мафия). Стремление государства сэкономить на заработной плате гражданских служащих оборачивалось колоссальными потерями. Выход из такого положения только один - незамедлительное повышение заработной платы всем гражданским служащим с тем, чтобы она была достойным вознаграждением за их очень сложный и ответственный труд.

В настоящее время заработное вознаграждение гражданским служащим повышено (табл. 13), что, к сожалению, пока не привело к преодолению тех недостатков, которые были в предшествующие годы.

Таблица 13. Ежемесячная зарплата гражданских служащих в 2011 г. по отраслям

Если средняя зарплата по экономике в России в 2011 г. составляла 23,5 тыс. руб., учителей - 18,4 тыс., врачей -26 тыс. руб. в месяц, то зарплаты и льготы всех без исключения гражданских служащих стали чуть ли не самым негативным символом несправедливости в социальном расслоении общества. У россиян уже давно зреет идея о замене различных чиновничьих льгот "живыми" деньгами. С этой идеей теперь соглашаются и первые руководители страны. Правда, пока никто не подсчитал, во сколько рублей это обойдется бюджету. Некоторые аналитики говорят о цифре от 1 до 2 трлн руб. в год, что порождает некоторую неуверенность в целесообразности данного проекта. Однако во всех капиталистических странах работа политических и административных руководителей государства оплачивается в основном не льготами, а именно деньгами. Почему бы не взять их опыт и применить его в российской практике? Совершенствование работы гражданских служащих требует не только организационных, но и финансовых мероприятий.

Очень нужна подготовка, переподготовка и повышение квалификации муниципальных служащих. Видимо, в федеральном государственном органе по управлению гражданской службой следует создать специальную структуру (департамент, управление), которая бы взяла на себя данную функцию. Провести дифференциацию учебных заведений, в которых бы занимались муниципальные служащие, работающие в селах; городах краевого, областного, республиканского и окружного подчинения; а также в городах - субъектах Федерации.

Наконец, об институте публичной службы, которая должна объединить все виды социальной службы: государственную службу с ее тремя видами (гражданской, военной, правоохранительной), муниципальную службу, а также предполагаемые службы - законодательную (представительную) и гуманитарную, объединяющую другие виды интеллигенции (учителей, врачей, научных работников, работников культуры и др.). Только такое объединение сможет создать надежный аппарат государственно-социального управления в российском обществе.