Унификация транспортного законодательства

Транспортное законодательство интенсивно развивается и совершенствуется. Ведется работа по подготовке и принятию закона о прямых смешанных (комбинированных) перевозках. Динамично меняются подзаконные ведомственные нормативные акты. Компетентные федеральные органы исполнительной власти приводят их в соответствие с принятыми транспортными кодексами, уставами и другими законами. Но вместе с тем транспортное законодательство не свободно от недостатков.

Масштабы перемещения грузов, всеохватывающий характер этого процесса требуют более подробной регламентации договорно-документационного обеспечения перевозок, четкого регулирования как правового статуса сторон договора, так и оперативного разрешения спорных ситуаций, возникающих между ними при осуществлении перевозок.

Углубление рыночных отношений диктует необходимость дальнейшей децентрализации всей системы перевозочного процесса, для которого характерны строго договорные механизмы воздействия на его участников.

Создавшаяся ситуация требует принятия решительных мер по пересмотру существующей системы транспортного законодательства, ее совершенствованию. Как уже отмечалось, в настоящее время основу этой системы составляют пять основополагающих нормативных правовых актов (транспортные кодексы и уставы), регулирующих перевозки соответствующими видами транспорта – автомобильным, железнодорожным, воздушным, морским и внутренним водным, а также огромное количество подуставных и других ведомственных нормативных правовых актов.

Практика использования источников транспортного права показала наличие в этой системе ряда существенных недостатков. Они касаются, в частности, неполного учета в них происходящих изменений в экономической сфере, неадекватного отражения тенденции предоставления транспортных услуг на основе частнопредпринимательской деятельности, недостаточного обеспечения интересов "слабой" стороны договорных отношений – пассажира, грузоотправителя, грузополучателя, защиты ее интересов, непоследовательности в подходе к роли планирования в осуществлении перевозок. Так, если ранее действовавшие на автомобильном, железнодорожном и внутреннем водном транспорте уставы содержали специальные главы, посвященные планированию перевозок, то в настоящее время ни в одном транспортном законе планирование даже не упоминается.

Между тем планирование сохранило свое значение применительно к перевозкам в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также при выполнении государственных внешнеторговых контрактов.

Еще один недостаток проявляется в существовании значительного числа разобщенных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации и осуществления перевозок, и в тенденции их дальнейшего количественного роста. Кроме уже указанных транспортных уставов и кодексов действует огромное количество изданных подзаконных нормативных актов по вопросам подготовки грузов к перевозке, их погрузки и выгрузки, осуществления перевозки, обеспечения сохранности грузов, оформления перевозочных документов, хранения грузов, перевозки пассажиров, багажа и другим вопросам.

Например, только на железнодорожном транспорте действует несколько десятков различных правил, регулирующих перевозку грузов. Это, в частности, правила перевозок грузов в открытом подвижном составе, в сопровождении, навалом и насыпью, в универсальных контейнерах, правила приема заявок на перевозку грузов, правила выдачи грузов, правила оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования и т.д.

Принятые новые правила перевозок не объединены в специальные сборники, что затрудняет пользование нормативными источниками на практике. Между тем их опубликование в таких изданиях предусмотрено действующим законодательством (ч. 3 ст. 23 УЖТ).

К недостаткам существующей системы транспортного законодательства следует отнести также ничем не оправданные разные, порой противоположные, подходы к регулированию различными транспортными нормативными источниками однотипных отношений. Так, сравнение регулирования воздушным и железнодорожным законодательством вопросов ответственности сторон при перевозках и процедуры рассмотрения споров показывает существенные различия, касающиеся санкций, сроков предъявления претензий, лиц, имеющих право на предъявление претензий и исков, перечней оснований составления коммерческих актов и некоторых других аспектов.

Следующий недостаток системы – дублирование регулирования однотипных отношений, возникающих в связи с перевозкой. Это, в частности, касается норм, содержащихся в общих разделах транспортных уставов и кодексов, в разделах об организации перевозок грузов, о перевозках в прямом смешанном сообщении, об актах, претензиях и исках.

Все перечисленные и другие недостатки негативно сказываются на практике организации и осуществления перевозок.

В настоящее время ведется определенная работа по совершенствованию транспортного законодательства, приведению его в соответствие с Конституцией РФ, ГК, другими законами. Однако осуществляется она недостаточно активно и целенаправленно при отсутствии системного подхода. Так, например, с момента введения в действие части второй ГК прошло фактически 11 лет, прежде чем был принят в качестве федерального закона Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта. Ждет своей очереди федеральный закон о прямых смешанных (комбинированных) перевозках, указание на который содержится в ст. 788 ГК. Крайне медленно разрабатываются новые правила перевозок пассажиров и правила перевозок грузов. Так, до сих пор не приняты новые правила перевозок грузов морским, внутренним водным и железнодорожным транспортом.

В целом же в деятельности по совершенствованию транспортного законодательства четко прослеживается тенденция сохранения в неизменности его громоздкой системы и отражения ведомственного подхода в регулировании транспортной деятельности по перевозке^[1]. Отказ от него – одно из условий оптимизации транспортного законодательства, которая позволит в полной мере выполнить задачу по обеспечению эффективности организации и осуществления всех видов перевозок. Представляется, что в основу создания оптимальной системы транспортного законодательства должна быть положена ее унификация. Именно это направление рассматривается видными юристами-теоретиками в качестве одного из путей совершенствования системы законодательства, в том числе и транспортного^[2].

В настоящее время унификация перешагнула государственные границы и становится важным средством интернационализации права^[3]. Это напрямую касается транспортного права, связанного с международными перевозками.

Унификация представляет уменьшенное многообразие видов и типов объектов, одинаковых по функциональному назначению^[4], приведение их к единообразию, обобщение и единение структур механизма правовой регламентации^[5]. Основные ее задачи состоят в устранении неоправданного множества видов и разновидностей нормативных источников, создании оптимального их количественного состава, обеспечении единообразия видов этих источников, их формы и структурных частей. Эти задачи в полной мере относятся и к транспортному законодательству. При этом следует иметь в виду, что поскольку его система включает две группы нормативных правовых актов – законы и подзаконные акты, перечисленные задачи унификации распространяются как на транспортные законы, так и на подзаконные нормативные правовые акты.

Одна из задач состоит в минимизации количественного состава видов транспортных нормативных источников. Ее выполнение означает доведение их до оптимального количества, позволяющего системе транспортного законодательства эффективно выполнять свое функциональное назначение. В стремлении минимизировать количественный состав системы транспортного законодательства таится опасность создания такого ее минимального количества, при котором система не будет работать. Чтобы этого не случилось, необходимо в полной мере учитывать назначение системы транспортного законодательства, каждого входящего в нее вида нормативного правового акта, его роли в обеспечении надлежащего регулирования транспортных отношений.

Что касается задачи обеспечения единообразия определенных видов и разновидностей транспортных нормативных источников, то ее выполнение является важным инструментом в уменьшении многообразия их видов, создании оптимальной системы таких актов независимо от характера перевозки – автомобильной, воздушной, железнодорожной, морской, внутренней водной.

Здесь все базируется на создании типовых моделей соответствующих видов нормативных правовых актов.

Вопрос унификации транспортных законов касается транспортных кодексов и уставов, регулирующих организацию и осуществление перевозок соответствующими видами транспорта. Как уже отмечалось, регулирование действующими кодексами и уставами общественных отношений в сфере транспорта с неизбежностью привело к дублированию не только многочисленных норм, но фактически целых глав. Естественный выход из создавшейся ситуации – издание единого транспортного законодательного акта – Транспортного кодекса РФ.

Идея принятия Транспортного кодекса РФ имеет как сторонников, так и противников. Среди противников можно встретить аргументы на уровне общих рассуждений и категорических утверждений о нереальности создания такого закона. Так, В. С. Белых пишет: "Считаем, что принятие единого Транспортного кодекса РФ – это в целом утопическая идея. Нельзя объединить в единое целое “кодексовые” положения о различных видах транспорта (даже умозрительно выглядят нереалистично попытки объединить нормы о железнодорожной перевозке грузов с морской и воздушной)"^[6]. Между тем сам автор ссылается на тот факт, что в Республике Казахстан "мощно предпринята попытка по разработке проекта Транспортного кодекса"^[7]. Это свидетельствует о том, что идея создания указанного закона переведена в практическую плоскость в одной из стран таможенного союза. Его принятие в качестве закона потребует соответствующего реагирования со стороны Российской Федерации и Республики Беларусь, имеющих с Республикой Казахстан единое таможенное пространство. Тем более что тремя странами принят единый таможенный закон – Таможенный кодекс Таможенного союза, имеющий много точек соприкосновения с транспортным законодательством каждой из них^[8].

Опорой для подготовки Транспортного кодекса РФ должна служить такая известная форма систематизации законодательства, как кодификация. Представляя собой "деятельность правотворческих органов государства по созданию нового, сводного, систематизированного нормативного правового акта, которая осуществляется путем глубокой и всесторонней переработки действующего законодательства и внесения в него новых существенных изменений"^[9], она позволяет вносить качественные изменения в регулирование сферы транспортных правоотношений.

При разработке Транспортного кодекса РФ целесообразно использовать типологический метод, являющийся важным инструментом унификации законодательства. Именно этот метод позволяет создать приближенную к идеальному типу модель транспортного закона, устранить дублирование в регулировании транспортных правоотношений и, как следствие, сократить количество действующих кодексов и уставов. Необходимость применения типологического метода в нормотворческой деятельности становится особенно актуальной в ситуации, при которой, во-первых, накоплен значительный эмпирический материал, во-вторых, проведены необходимые теоретические исследования и, в-третьих, назрела потребность их синтеза, содержательно-теоретической и логической организации. Всем этим условиям отвечает сложившаяся ситуация с транспортным законодательством.

В соответствии с теорией типологии государственно-правовых институтов, а также типологии нормативных правовых актов типологический метод заключается в построении идеального типа соответствующего вида нормативного правового акта, т.е. в создании образца, который должен по всем параметрам отвечать своему функциональному назначению^[10].

Следует отметить, что конструирование идеального типа конкретного вида нормативного правового акта может осуществляться путем использования двух способов – экспериментального и теоретического. Экспериментальный заключается в изучении определенного количества однопорядковых нормативных правовых актов (актов одного вида), анализе, сравнении их качественных параметров, характера воздействия на складывающиеся отношения, в установлении структурных элементов указанных актов, выявлении устойчивых связей, признаков для конструирования на их основе акта идеального типа.

Что касается теоретического способа, то выявление устойчивых связей, свойств, признаков для создания акта идеального типа осуществляется логическим путем. Наилучший результат дает сочетание обоих способов.

Создавая идеальный тип определенного вида транспортного нормативного правового акта, необходимо вместе с тем опираться на признаки или элементы его типологии. В научной литературе в качестве элементов типа нормативного правового акта предлагается использовать такие элементы (признаки) определенной группы нормативных источников, к которой он принадлежит, как: 1) их юридическая сила, 2) характер содержащихся в них норм права и 3) общественные отношения, на регулирование которых они направлены^[11].

Все три структурных элемента типизации применяются в комплексе, и это является обязательным условием типизации транспортных законодательных актов. Однако представляется, что этих признаков недостаточно для создания оптимальной типовой модели транспортного законодательного акта. Необходимо учесть и такой важнейший структурный элемент типизации, как стоящие перед указанным актом цели и задачи, для достижения которых он применяется. Рассмотрение этого элемента в качестве необходимого (обязательного) связано с принципиальным теоретическим положением о том, что типология явления, предмета базируется на выявлении не случайных, а существенных, общих признаков, свойств, которые обусловлены его целевым назначением^[12]. Использование лишь некоторых, хотя и устойчивых общих структурных элементов типизации, не позволяет правильно определить типовую модель транспортного законодательного акта.

Таким образом, опираясь на указанные структурные элементы типизации, может быть предложена Вперед примерная структура основного транспортного законодательного акта (Транспортного кодекса РФ).

I. Общая часть: 1. Общие положения. 2. Транспорт и пути сообщения.

3. Государственное регулирование транспортной деятельности, использования транспортных артерий. 4. Государственный контроль и надзор в области транспорта. 5. Безопасность на транспорте. 6. Транспортные договоры. 7. Перевозки пассажиров, багажа. 8. Перевозки грузов. 9. Ответственность при перевозках.

II. Особенная часть: 1. Перевозки автомобильным транспортом. 2. Перевозки железнодорожным транспортом. 3. Перевозки воздушным транспортом. 4. Перевозки морским транспортом. 5. Перевозки внутренним водным транспортом. 6. Перевозки в прямом смешанном сообщении. 7. Акты, претензии, иски.

III. Заключительные положения^[13].

Поскольку активизируется процесс транспортно-экономических связей между Российской Федерацией и другими странами СНГ, целесообразно добиваться унификации транспортного законодательства стран ближнего зарубежья, что и должно найти отражение в Транспортном кодексе РФ. Здесь речь идет о так называемой региональной унификации, т.е. унификации, осуществляемой в пределах ограниченного круга государств^[14].

В условиях расширения международных перевозок большое значение приобретает проблема сближения транспортного законодательства России с международными транспортными конвенциями, договорами, соглашениями. Это обстоятельство также должно быть в полной мере учтено в этом законодательном акте.

Унификация касается не только транспортных законов, но и подзаконных нормативных правовых актов.

Наиболее распространенными среди этой группы подзаконных актов, закрепляющих технико-правовые нормы организации и осуществления перевозок, являются правила, инструкции, руководства, технические условия, нормы, тарифы, ГОСТы, прейскуранты и некоторые другие^[15].

Анализ показывает, что и по объекту регулирования, и по издающим органам (должностным лицам), и по правовой природе, а также юридической силе, т.е. по всем типологическим признакам, правила, инструкции и руководства не отличаются друг от друга. Это дает основание сделать вывод о целесообразности отказа от понятий "инструкция" и "руководство" и замены их единым названием – "правила". Центральное место среди них должны занять правила перевозок пассажиров, багажа и правила перевозок грузов различными видами транспорта.

Что касается типологической структуры правил, то, опираясь на все четыре признака типологии нормативных актов, можно предложить следующие типовые модели правил перевозок.

Правила перевозок грузов: 1. Общие положения. 2. Подача транспорта и прием грузов к перевозке. 3. Оформление транспортных документов.

4. Тарифы и расчеты за перевозку. 5. Перевозка грузов. 6. Особенности перевозки отдельных видов грузов. 7. Выдача грузов. 8. Акты, претензии, иски.

Правила перевозок пассажиров и багажа: 1. Общие положения. 2. Информация для пассажиров. 3. Продажа билетов. 4. Тарифы и сборы.

5. Перевозка пассажиров. 6. Перевозка ручной клади. 7. Перевозка багажа. 8. Контроль за осуществлением пассажирских перевозок.

Особняком в группе подзаконных транспортных нормативных правовых актов стоят тарифы и ГОСТы. Это специфические технико-юридические акты. ГОСТы представляют собой типовые образцы, общегосударственные требования, которым должны отвечать, например, приспособления для крепления грузов, другое оборудование, тара и упаковка, выполняемые при погрузке, выгрузке и перевозке грузов операции и др. Тарифы же – это по сути ставки оплаты или сборов за перевозку.

Таким образом, может быть предложена Вперед система транспортного законодательства: Транспортный кодекс РФ, правила перевозок пассажиров, багажа и правила перевозок грузов (для каждого вида транспорта), тарифы и ГОСТы.