"Учреждения" о губерниях 1775 г.: создание единой системы территориального управления. Институт генерал-губернаторства

Указ " Учреждения для управления губерний Всероссийской империи", положивший начало одной из самых крупных реформ в правление Екатерины II - губернской (областной) реформе, был издан 7 ноября 1775 г. Созданная в ходе этой реформы новая система местного управления в стране оказалась достаточно эффективной и жизнестойкой, просуществовав без каких-либо видимых изменений вплоть до "великих реформ", осуществленных Александром II во второй половине XIX в.

Приступая к областной реформе, Екатерина II исходила из убеждения, что "целое не может быть прочным, если части его находятся в неустроении". Основной целью реформы было преобразование местного управления на началах строгой централизации и унификации всех местных учреждений, что в перспективе должно было обеспечить определенный порядок в управлении и облегчить контроль над обширной территорией со стороны центрального правительства. Эта реформа готовилась Екатериной II наиболее тщательно. По свидетельству С. М. Соловьева, Екатерина II, желавшая лично познакомиться с состоянием дел в управлении государством, была первой после Петра Великого государыней, которая предприняла ряд поездок по России с правительственными целями (в 1763 г. она побывала в Ростове и Ярославле, в 1764 г. - в Остзейском крае, в 1767 г. совершила поездку по Волге до Симбирска).

Из этих поездок, так же как и из обсуждавшихся на Уложенной комиссии 1767 г. депутатских наказов, Екатерина II вынесла удручающее впечатление о положении дел на местах. Поражал не только полный произвол местной администрации, но и вообще отсутствие на местах сколько-нибудь налаженной системы управления, способной проводить политику центральной власти, что во многом было связано с падением роли и значения губернаторов в местном управлении. В известной мере такое положение являлось результатом непродуманных преобразований областной администрации, произведенных в последние годы правления Петра I и после его смерти, когда большинство губернаторских функций па местах были переданы воеводам, управлявшим провинциями.

Стремясь исправить положение, в 1764 г. Екатерина II издала специальный указ "Наставление губернаторам", результатом которого стало значительное усиление на местах власти губернаторов. Отныне основной фигурой местной администрации становился губернатор. Губернаторы объявлялись представителями царствующей особы и исполнителями императорской воли, им были подчинены все местные учреждения, в том числе те, которые прежде не находились в их ведении.

В 1775 г. Екатерина II приступила к широкомасштабной перестройке губернского управления. Необходимость губернской реформы диктовалась не только практическими нуждами совершенствования системы местного управления, значительно ослабленного в послепетровский период в результате многочисленных перестроек, но и прежде всего соображениями внутренней безопасности страны. Пугачевский бунт, не встретивший серьезного противодействия со стороны слабой и неорганизованной местной власти, убедил Екатерину II в необходимости усиления полицейской регламентации и централизации местных органов власти.

В ходе губернской реформы центр тяжести всей системы управления в государстве был перенесен на места, в губернии. В этом была одна из главных особенностей произведенных Екатериной II изменений. В целях улучшения системы местного управления, усиления его оперативности было произведено разукрупнение губерний, уменьшены их размеры. Число губерний было доведено до 50 вместо 23, существовавших до этого. Вместо прежней трехуровневой системы административно-территориального деления: губерния - провинция - уезд, устанавливалось двухуровневое деление: губерния - уезд (по сути, упраздненные провинции были преобразованы в губернии). При этом и губернии, и уезды создавались с равным числом проживающих в них жителей, числом ревизских душ: в каждой губернии было 300- 400 тыс. жителей, в уезде - от 20 до 30 тыс.

Однако само по себе уменьшение размеров губерний не могло решить проблему улучшения местного управления. Для этого необходимо было усилить состав местной администрации, создать новые учреждения на местах, расширить участие земского элемента в местном управлении. Выход был найден прежде всего в децентрализации управления. Многие коллегии были расформированы и закрыты, их функции передавались в губернии. В определенном смысле этот шаг Екатерины II имел свои причины и объяснялся кризисным состоянием, которое испытывала в то время коллежская система центрального управления, обросшая за время своего существования множеством бюрократических структур и не способствовавшая сколько-нибудь оперативному управлению страной. В губерниях рядом с губернатором и губернским правлением были созданы новые бюрократические коллегиальные учреждения, подчинявшиеся непосредственно императорской власти и Сенату. Ими стали казенные палаты, ведавшие всеми финансовыми вопросами губернии (раньше этим занимались Камер- и Ревизион-коллегии) и управлявшие промышленностью и торговлей (что до этого входило в функции Мануфактур- и Берг-коллегий), а также судебные палаты, делившиеся в свою очередь на палаты гражданских и уголовных дел. Тем самым Екатерина II не только укрепляла систему местных органов власти и управления новыми учреждениями, но и решала на местном уровне проблему отделения суда от администрации путем создания самостоятельных судебных учреждений. Отныне губернаторы лишались судебных и финансовых функций.

Разделив местные органы управления на административные (губернатор и губернское правление), финансово-экономические (казенные палаты) и судебные (судебные палаты), что означало дальнейшую функциональную дифференциацию местной администрации, Екатерина II придала местному управлению некоторую системность, сделала его более эффективным. В то же время она оставила без изменения органы центрального управления, что делало ее реформу незавершенной. С упразднением большинства коллегий и передачей их функций на места, губернским палатам, ослаблялось общее и отраслевое управление в государстве. В перспективе это вызвало необходимость реорганизации центрального звена государственного управления, что произошло только при Александре I, когда коллежская система управления была заменена министерской. Явным недостатком екатерининской областной реформы было создание нового административно-территориального деления (губернии и уезды) на основе только демографического критерия (определенной плотности населения, необходимой для успешной фискальной политики в регионе) без учета экономических связей и национальных особенностей регионов.

В ходе осуществления губернской реформы 1775 г. с целью координации системы управления, обеспечения эффективного взаимодействия гражданских и военных властей, а также установления контроля над ними была учреждена должность генерал-губернатора или наместника, под властью которого объединялось две-три губернии, образовывавшие наместничество. Являясь отражением правительственного курса на усиление местной царской администрации, создание на местах твердой административной власти, что вполне соответствовало общему духу абсолютизма и имперской модели управления, эта мера стала одним из наиболее важных нововведений Екатерины II, значение которого гораздо больше, чем об этом принято говорить. Интерес к этой теме сегодня значительно возрос в связи с последними реформами российской власти, когда Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 были образованы семь федеральных округов1 с назначенными в них полномочными представителями Президента РФ, которых часто по аналогии с прошлым называют "генерал-губернаторами", а сами округа - "генерал-губернаторствами".

Хотя институт генерал-губернаторства сам по себе не был нов (уже при Петре I две губернии - Ингерманландская и Азовская возглавлялись генерал-губернаторами, при императрице Анне Иоанновне генерал-губернаторство было установлено в Московской губернии), при Екатерине II он приобрел совершенно новое значение. Генерал-губернатор при Екатерине II не был просто представителем местной администрации. В известном смысле это была политическая должность, а тот, кто ее замещал, являлся проводником политики центральной власти. В отличие от губернаторов и независимых от них прокуроров, осуществлявших административный надзор за учреждениями и сословиями, главной задачей генерал-губернаторов было наблюдать за правильным функционированием административной и судебной систем в губерниях, направлять деятельность местной администрации в русло, обозначенное центральной государственной властью. В "Учреждениях" о губерниях 1775 г. о генерал-губернаторе говорилось прежде всего как об органе надзора за административной (отчасти судебной) жизнью губернии. Согласно ст. 81 "Учреждения" на него возлагались обязанности "попечения об исполнении законов", а не непосредственное административное руководство.

Учреждая институт наместников, Екатерина II исходила из учета реального положения дел в системе местного управления. Существовавшая в то время бюрократическая система местного управления, созданная Петром I и его преемниками, была неспособна быстро реагировать на изменения в государственной политике. Из-за постоянной занятости текущими делами управления губернаторы чаще всего были плохими проводниками воли верховной власти. Существенными изъянами страдала и система контроля над действиями местных властей. Со времен петровских преобразований его осуществляли прокуроры, подчинявшиеся главе Сената, генерал-прокурору и обладавшие нравом обжаловать действия должностных лиц решения в вышестоящих инстанциях. Однако прокуроры не могли самостоятельно приостанавливать решения губернаторов, даже если они были противоправными. Деятельность прокуроров носила исключительно правоохранительный, а не политический характер: они должны были следить за соблюдением законности органами управления и должностными лицами па местах, а не за соответствием их действий целям и задачам верховной власти.

Совсем в ином положении находились генерал-губернаторы. В отличие от прокуроров Сената генерал-губернаторы, непосредственно назначаемые императрицей и ответственные только перед ней, обладали всей полнотой власти на местах. Они стояли над всеми местными органами власти и суда, осуществляли надзор за исполнением законов, в их обязанности входило пресечение всяких злоупотреблений в местной администрации. Генерал-губернаторы были наделены правом самостоятельно отменять распоряжения губернаторов, вмешиваться в судебные решения и останавливать исполнение приговоров, могли возбуждать преследования и утверждать приговоры по уголовным делам. Они были главнокомандующими на своей территории на то время, когда там отсутствовал монарх, и руководили полицией, имели право вводить на подвластной им территории чрезвычайные меры, обращаться непосредственно к императору с докладом.

Генерал-губернаторская модель управления имела для своего времени большое значение. Как справедливо отмечается в современных исследованиях, при отсутствии в стране иных политических субъектов, кроме верховной власти, она позволяла преодолевать отрицательные последствия узко бюрократического характера петровской государственной системы, делала местное управление более гибким по отношению к непрерывно меняющимся приоритетам и потребностям времени.

В то же время генерал-губернаторской системе был присущ целый ряд пороков, которые, как считал один из крупнейших исследователей местной власти в России А. Д. Градовский, не проявились в царствование Екатерины II исключительно благодаря выбору государыней в качестве наместников действительно способных и талантливых людей. По мнению А. Д. Градовского, в перспективе такая система едва ли могла послужить к укреплению государственного единства. Во-первых, потому что не уменьшала, а подчас даже усиливала произвол власти на местах в лице генерал-губернаторов, действия которых не были ограничены законом. Во-вторых, она не устраняла опасности развития центробежных тенденций. Более того, являясь полновластными хозяевами на подчиненной им территории (своего рода местными "правительствами"), генерал-губернаторы в случае временного ослабления центра могли создать реальную угрозу децентрализации государства. В-третьих, институт генерал-губернаторства был неустойчив еще и потому, что оказавшийся у власти новый император должен был опасаться всевластных наместников, чувствовавших себя государями на своих территориях и ие связанных с ним своим положением. Чтобы обезопасить себя от случайностей, новый правитель должен был принимать соответствующие меры, что, собственно говоря, и произошло в правление Павла I, пересмотревшего губернскую реформу 1775 г. и ликвидировавшего в 1797 г. генерал-губернаторства в большинстве областей.