1990-е гг.: учреждение Европейского Союза

А. Маастрихтский договор 1992 г. и создание Европейского Союза. Еще при учреждении Европейских сообществ государства-члены планировали в дальнейшем создать на их основе интеграционную организацию подлинно общей компетенции, деятельность которой охватывала бы все направления европейской интеграции.

Первая попытка такого рода была предпринята в первой половине 1950-х гг. Подготовленный в 1953 г. проект Статута Европейского политического сообщества предусматривал создание подобной организации на основе ЕОУС и Европейского оборонного сообщества, учредительный договор которого был подписан всеми государствами – членами ЕОУС в 1952 г. (Договор об учреждении Европейского оборонного сообщества от 27 мая 1952 г.). Проект не был реализован ввиду отказа парламента Франции в 1954 г. ратифицировать Договор об учреждении Европейского оборонного сообщества, после чего интеграция государств-членов вернулась в чисто экономическое русло (Римские договоры о ЕЭС и Евратоме 1957 г.).

В начале 1960-х гг. по инициативе Франции ("план Фуше" 1961 г.) обсуждался проект создания общеполитической интеграционной организации "Союз европейских народов" (в качестве варианта названия фигурировал и термин "Европейский Союз"). Данный план также потерпел неудачу ввиду разногласий между Францией и остальными государствами-членами, в частности, по поводу допустимости новых ограничений государственного суверенитета.

В 1972 г. после объединения руководящих органов (институтов) Европейских сообществ в единый институциональный механизм и создания ЕПС государства-члены на встрече в верхах приняли специальную декларацию, в которой провозгласили решимость преобразовать "всю совокупность отношений между государствами-членами в Европейский Союз". Данную цель предполагалось достичь "до конца текущего десятилетия", т.е. к 1980 г.

Однако и в этот период процесс подготовки к учреждению ЕС так и остался на стадии обсуждения. В начале 1980-х гг. государства-члены еще раз возвращаются к идее создания ЕС, а их руководители подтверждают "свое обязательство постепенно двигаться по пути создания все более сплоченного союза между государствами-членами и народами Европейского сообщества" (Торжественная декларация о Европейском Союзе/, принята на встрече в верхах в Штутгарте 19 июня 1983 г.).

Европейский парламент, со своей стороны, подготовил и 14 февраля 1984 г. одобрил детальный проект Договора о Европейском Союзе, который носил явно федералистский характер. Однако лишь после подписания и вступления в силу ЕЕА планы создания ЕС перешли в практическую плоскость. В 1990 г. приступили к работе две конференции (по разработке соответственно экономического и политического союза). Общим их результатом стал Договор о Европейском Союзе, подписанный 7 февраля 1992 г. в нидерландском городе Маастрихте (отсюда другое распространенное, хотя и неофициальное название документа – Маастрихтский договор).

Поскольку ДЕС повлек новые серьезные ограничения суверенитета государств-членов, что потребовало во многих из них провести конституционные реформы и референдумы, ратификация этого документа заняла длительный период времени. Данный процесс продолжался свыше полутора лет, и 1 ноября 1993 г. ДЕС вступил в силу.

Какие же изменения привнес в интеграционную конструкцию Маастрихтский договор?

1. Прежде всего была создана новая интеграционная организация – Европейский Союз, деятельность которого охватывает все основные сферы, общественной жизни. К ним стали относиться не только экономическая интеграция (уже проводимая с 1950-х гг. в рамках Сообществ) и общая внешняя политика и политика безопасности Союза (бывшее ЕПС), но также осуществление правоохранительной функции посредством координации соответствующих действий государств-членов – сотрудничество в области правосудия и внутренних дел.

Одновременно руководящие органы (институты) Европейских сообществ стали выступать в качестве институтов ЕС в целом: Европейский парламент (отныне Парламент не только Европейских сообществ, но и всего ЕС), Совет Европейского Союза (бывший Совет Европейских сообществ), Европейская комиссия (продолжало использоваться и старое наименование – Комиссия Европейских сообществ), Суд Европейских сообществ (сохранил прежнее наименование). Новым, пятым институтом ЕС была признана Счетная палата, ранее функционировавшая на правах вспомогательного органа Европейских сообществ.

Граждане государств-членов отныне наряду с национальным гражданством получили также гражданство Союза, отражающее их устойчивую правовую связь с ЕС в целом.

Вместе с тем, как уже отмечалось выше, учреждение ЕС не привело к немедленной ликвидации Европейских сообществ. Они продолжили свое существование, выступая в качестве одного из структурных компонентов (первой "опоры") новой организации.

2. Договор о Европейском Союзе не только соединил и синтезировал в рамках единой организационной структуры разные сферы интеграционного процесса. Цель этого документа – обозначить "новый этап в создании все более сплоченного союза народов Европы" – обусловила новые ограничения государственного суверенитета и расширение предметов ведения созданных ранее Европейских сообществ.

Изменения главным образом касались ЕЭС, которое Маастрихтским договором было переименовано в Европейское сообщество. Европейское сообщество, более не являющееся экономическим (вернее, не только экономическим), получило компетенцию осуществлять деятельность в таких сферах, как культура, образование, молодежная политика, трансъевропейские сети, здравоохранение, защита потребителей и др.

3. Особое значение имел вклад ДЕС в процесс углубления экономической интеграции. Его положения, инкорпорированные в 1992 г. в Договор об учреждении Европейского сообщества (ныне ДФЕС), юридически закрепили переход ЕС на новую, более высокую форму интеграционного процесса – экономический и валютный союз, который предполагает введение единой валюты, заменяющей национальные денежные единицы и находящейся под управлением Европейского центрального банка.

4. Как и его предшественник (ЕЕА), Маастрихтский договор продолжил реформу институтов Сообществ, выступающих теперь как институты всего ЕС.

Введение повой законодательной процедуры – процедуры совместного принятия решений – превратило Европейский парламент наряду с Советом в институт законодательной власти ЕС. Европейский парламент получил также право утверждать посредством вотума доверия состав Европейской комиссии – главного исполнительного органа ЕС (правом выражать ей вотум недоверия он располагал изначально).

В Совете была расширена сфера применения голосования квалифицированным большинством. Тем самым Маастрихтский договор продолжил процесс лишения государств-членов права вето на законодательные и другие акты ЕС.

5. Наконец, Маастрихтский договор впервые на уровне учредительных документов признал обязанность Союза в целом соблюдать основные права и свободы человека и гражданина, прежде всего те, которые закреплены в Конвенции о защите нрав человека и основных свобод 1950 г. Одновременно с введением института гражданства Союза в учредительных документах ЕС был зафиксирован перечень основных прав, предоставляемых обладателям этого гражданства (гражданам всех государств-членов): свобода передвижения и проживания на всей территории ЕС, избирательные права в трансграничном аспекте, право петиций в Европейский парламент и др.

Б. Амстердамский договор 1997 г. При подписании в 1992 г. ДЕС государства-члены согласились с необходимостью через четыре года (в 1996 г.) созвать новую межправительственную конференцию для обсуждения дальнейших реформ правовых основ европейской интеграции.

Результатом этой конференции стал подписанный 2 октября 1997 г. в Амстердаме и вступивший в силу 1 мая 1999 г. документ под названием "Амстердамский договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе, договоры об учреждении Европейских сообществ и некоторые связанные с ними акты" (краткое официальное наименование – Амстердамский договор).

Как видно из названия, Амстердамский договор не учреждал новых организаций. Его назначение – внести изменения и дополнения в действовавшие во второй половине 1990-х гг. учредительные документы. Соответствующие поправки были включены (инкорпорированы) в ДЕС, Договор об учреждении Европейского сообщества (бывший Договор о ЕЭС), Договор о ЕОУС и Договор о Евратоме.

Основные изменения и дополнения, внесенные Амстердамским договором, заключаются в следующем.

Прежде всего был продолжен процесс расширения компетенции ЕС. В частности, к его ведению были отнесены вопросы борьбы с безработицей (координация "политики занятости" государств-членов). Значительно были расширены полномочия ЕС в области разработки общей визовой политики, иммиграционной политики и политики предоставления убежища в отношении граждан третьих стран, судебного сотрудничества государств- членов по гражданским делам. Институты ЕС впервые получили полноценные законодательные полномочия в области уголовного и уголовно-процессуального права.

Соответствующие неэкономические сферы и аспекты европейской интеграции получили в Амстердамском договоре новое название – "пространство свободы безопасности и правосудия", которое в настоящее время (уже после реформы Лиссабонского договора 2007 г.) выступает одной из главных сфер внутриполитической компетенции ЕС.

Предпосылкой и основой для создания пространства свободы, безопасности и правосудия ЕС стало включение Амстердамским договором в правовую систему ЕС Шенгенских соглашений и дополняющих их правовых актов ("Шенгенских достижений"). С этой целью Амстердамский договор приложил к учредительным документам ЕС специальный "Протокол об интеграции Шенгенских достижений в рамки Европейского Союза". Благодаря данной реформе шенгенское право превратилось в составную часть права ЕС, обязательную для всех вновь вступающих в ЕС государств.

Амстердамским договором была продолжена институционная реформа по основным направлениям, указанным выше: расширение полномочий Европейского парламента и постепенная ликвидация права вето представителей государств-членов при принятии решений в Совете Европейского Союза.

Важной новеллой Амстердамского договора стало закрепление общих принципов конституционного строя ЕС и государств-членов (в настоящее время именуются "ценностями Союза": свобода, демократия, уважение прав человека и др. (см. 1.1 и 2.4)).

Амстердамским договором также было проведено упрощение учредительных документов (часть вторая "Упрощение") – главным образом, за счет исключения из их текста устаревших положений, которые утратили свое значение на новом этапе европейской интеграции, например положений о порядке создания общего рынка ЕЭС.

В. Первоначальная структура Европейского Союза. Как читатель уже мог заметить, ЕС при его создании Маастрихтским договором 1992 г. получил сложное и весьма своеобразное внутреннее строение (структуру), не имеющее аналогов среди других организаций. ЕС в его первоначальном виде включал в себя три компонента, которые были последовательно перечислены в первой статье Маастрихтского договора: "Союз основан на Европейских сообществах [ЕОУС + Европейское сообщество + Евратом], дополненных сферами политики [общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ)] и формами сотрудничества [сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО)] в соответствии с настоящим Договором".

Каждый из трех обозначенных выше компонентов в официальной документации и доктрине именовался "опорами" ЕС (англ. pillars; франц. piliers), а его структуру отсюда принято было называть "структурой трех опор" (далее эти слова используются без кавычек).

1. Первая, главная опора – Европейские сообщества, вместе взятые. Сначала их было три: Европейское сообщество (бывшее ЕЭС), Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом) и Европейское объединение угля и стали (ЕОУС), но с 24 июля 2002 г. стало на одно меньше. Это связано с истечением срока действия Парижского договора 1951 г. – единственного из учредительных документов, заключенного на ограниченный период (50 лет). Этот срок истек 23 июля 2002 г., и со следующего дня ЕОУС прекратил свое существование^[1]. Компетенция и имущество ЕОУС перешли к Европейскому сообществу, а первая опора ЕС соответственно сузилась до двух Сообществ – Европейское сообщество и Европейское сообщество по атомной энергии.

Европейские сообщества коллективно вошли в структуру Союза, поскольку de facto с 1967 г. они представляли собой единую организацию (благодаря единому составу государств-членов и единой системе руководящих органов – институтов). В то же время каждое из Сообществ сохраняло свой собственный учредительный договор, а также статус юридического лица. Соответственно Парижский договор о ЕОУС 1951 г. (до утраты им силы в 2002 г.) и Римские договоры о Европейском сообществе и Евратоме наравне с Маастрихтским договором (Договором о ЕС 1992 г.) являлись взаимосвязанными частями комплекса учредительных документов ЕС в целом.

На практике важнейшим элементом первой опоры и всей первоначальной структуры ЕС продолжало оставаться Европейское сообщество (бывшее ЕЭС). Именно на основании его учредительного договора институты ЕС продолжали издавать правовые акты по большинству вопросов европейской интеграции как в экономической, так и в других областях.

2. Европейские сообщества – первая, старейшая по времени возникновения опора ЕС, возникшая в 1950-е гг. Соответственно второй опорой стала общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ), прообразом которой послужил функционировавший с 1970 г. механизм Европейского политического сотрудничества (см. 1.4.3).

После вступления в силу Маастрихтского договора 1992 г. разработка и осуществление "европейской" внешней политики стали составной частью компетенции ЕС. Реализация этой компетенции, однако, подчинялась особым правилам, изложенным в специальном разделе Маастрихтского договора (раздел V "Положения об общей внешней политике и политике безопасности"). Таким образом, в отличие от Европейских сообществ вторая опора ЕС de jure не являлась организацией и не располагала собственным учредительным договором (регулировалась непосредственно ДЕС).

3. Сказанное об ОВПБ относится и к третьей опоре ЕС – сотрудничеству в области правосудия и внутренних дел, переименованному Амстердамским договором в сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО). СПСО стало самым молодым компонентом в структуре ЕС, поскольку первые мероприятия в области уголовно-правового сотрудничества государств-членов начали проводиться с середины 1970-х гг. и получили правовую основу лишь в Маастрихтском договоре 1992 г. Как и ОВПБ, правовой режим СПСО закреплялся в специальном разделе Маастрихтского договора (раздел VI "Положения о сотрудничестве полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере").

Итак, Европейский Союз по своей первоначальной структуре представлял собой сложное единство трех компонентов (опор), каждый из которых имел свой собственный правовой базис: договоры, учреждающие Европейские сообщества (для первой опоры), разделы V и VI ДЕС "Положения об ОВПБ" и "Положения о СПСО" (соответственно для второй и третьей опор).

Европейские сообщества выступали главной опорой Союза, а ОВПБ и СПСО – дополнительными. Три опоры ЕС связывали воедино:

– общий состав государств-членов (государства – члены ЕС, одновременно входящие в Европейские сообщества);

– наличие общей системы руководящих органов (институтов Союза), полномочия которых распространялись на все три опоры.

Первоначальную структуру ЕС иллюстрирует Вперед схема:

Интеграция – постепенный процесс, который начинает развиваться сначала в одних сферах жизни, а затем постепенно охватывает другие, с ними связанные. Первой такой сферой в ЕС послужила экономика, за ней последовала внешняя политика и самой последней – сфера борьбы с преступностью.

Соответственно протекал процесс строительства ЕС, "фотографией" которого стала его первоначальная структура трех опор. Европейские сообщества, образовавшие первую опору, представляли самую раннюю и наиболее продвинутую область интеграции. Интеграция в сфере внешней политики, которая еще не достигла уровня Европейских сообществ, образовала предмет второй опоры – общей внешней политики и политики безопасности. Наконец, самая "юная" сфера интеграции вошла в предмет третьей опоры – сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере.

Структура трех опор, таким образом, отразила различный уровень развития интеграции стран и народов Европейского Союза в разных областях общественной жизни, а также логику и историю его становления.

Уяснение истории возникновения ЕС дает возможность приблизиться к ответу на вопрос о его правовой природе, т.е. о том, к какому типу государственных объединений принадлежит данная организация.

Г. Правовая природа Европейского Союза. Правовая природа ЕС носила и продолжает сохранять но сей день гибкий, смешанный (иногда пишут – гибридный) характер. Европейский Союз – это международное и в то же самое время государственно-подобное образование, сочетающее в себе черты как минимум трех видов государственных союзов: международной межправительственной организации, конфедерации и федерации.

При создании Европейских сообществ и затем ЕС его свойства в разных опорах проявились по-разному. Федеративные черты наибольшее выражение приобрели в первой опоре (Европейских сообществах). Напротив, в рамках второй и третьей опор доминировали международно-правовые характеристики, основной акцент делался на межправительственное сотрудничество государств-членов с сохранением за каждым из них права вето. В сфере общей внешней политики и политики безопасности Союз особенно близок к конфедерациям в их классическом виде, как они существовали в США, Швейцарии, Германии и ряде других стран (эта черта сохраняется и в настоящее время, когда общая внешняя политика и политика безопасности перестала быть опорой ЕС, но сохранилась как отдельное направление деятельности Союза).

Однако если рассматривать правовую природу ЕС в динамическом аспекте, то на первый план выходит тенденция усиления федеративных начал, постепенной федерализации ЕС.

Еще в плане Шумана, с которого начался реальный процесс строительства ЕС, конечной целью указывалось создание "Европейской федерации" (см. 1.4.1). Аналогичное стремление прямо указывалось и в проекте ДЕС, но было исключено из его окончательного текста ввиду сопротивления консервативного правительства Великобритании.

Учитывая многообразие культур, традиций стран и народов Европы, быстрое и тем более моментальное создание федеративного государства здесь невозможно. Сам термин "федерализация" показывает, что речь идет о постепенном, длительном процессе, который начался с создания ЕОУС в 1951 г. и еще не достиг своего завершения. В чем конкретно выражается федерализация Союза? Во-первых, в расширении компетенции ЕС. Сначала она охватывала лишь отдельные отрасли промышленности (в ЕОУС), затем всю экономику (после создания ЕЭС), ныне – все основные сферы общественной жизни. Уже сейчас у ЕС, аналогично федеративным государствам, имеется "исключительная компетенция", в которую входят вопросы, изъятые из ведения государств-членов. Во-вторых, в создании и увеличении полномочий подлинно надгосударственных институтов политической власти, таких как Европейский парламент, Европейская комиссия, Суд ЕС, Европейский центральный банк. В-третьих, в постепенной ликвидации права вето государств – членов ЕС при принятии решений по вопросам организации и деятельности Союза, в том числе при назначении членов институтов и других должностных лиц ЕС. В-четвертых, в постепенном повышении роли и значения гражданства Союза как устойчивой правовой связи граждан государств-членов непосредственно с ЕС.

Отмеченная тенденция набирает силу с каждой последующей реформой учредительных документов ЕС, начиная с Единого европейского акта 1986 г. Амстердамский договор 1997 г. – очередной, но отнюдь не последний шаг в этом направлении. За ним последовала новая серия преобразований, завершившаяся вступлением в силу Лиссабонского договора 2007 г. и созданием ЕС в его современном виде.