Участие прокурора в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях

Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Вопросы участия прокуроров в рассмотрении судами дел в рамках конституционного, гражданского и уголовного судопроизводства нашли отражение в предыдущих параграфах. Что касается административного судопроизводства, то посредством его в судах общей юрисдикции и арбитражных судах (специальных судебных органов для этих целей, как известно, пока не создано) разрешается немало споров, вытекающих из так называемых публичных правоотношений (речь идет о применении прежде всего гл. 25 "Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" ГПК и гл. 24 "Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц" АПК).

В то же время особое место в системе мер прокурорского реагирования занимает постановка вопроса о привлечении к установленной законом ответственности лиц, совершивших административные проступки, наказуемые в соответствии с нормами КоАП и законов субъектов РФ, устанавливающих административную ответственность за отдельные правонарушения. Как известно, согласно положениям ст. 28.4 КоАП прокурор вправе выносить постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, совершенного фактически любым субъектом по любому составу правонарушения, если противозаконные действия (бездействие) выявлены при осуществлении надзорной проверки. В свою очередь, в силу определенной гл. 23 КоАП подведомственности, на судей возложено рассмотрение дел определенных категорий.

Статья 23 КоАП определяет подсудность, относя основной объем рассматриваемых судьями дел об административных правонарушениях к ведению мировых судей. Часть 3 названой статьи устанавливает, в каких случаях необходимо адресовать материалы для рассмотрения в районные суды (при выявлении административных проступков, перечисленных в ч. 1 и 2 ст. 23.1 КоАП, если имело место административное расследование либо когда в качестве наказания могут применяться административное выдворение, административное приостановление деятельности или дисквалификация лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, государственной гражданской службы субъекта РФ, должности муниципальной службы – это нужно учитывать при направлении материалов, поскольку дисквалификации могут подлежать не только названные лица, но и иные субъекты, относящиеся в силу ст. 2.4 КоАП к категории "должностных лиц", с чьей противозаконной деятельностью часто встречаются прокуроры, например при применении ст. 5.27 КоАП, а это уже вопрос подсудности рассмотрения дел мировых судей. Кроме того, судьи районных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.38, 19.3, 20.1–20.3, 20.18, 20.19 КоАП). Необходимо отметить также исключительную подсудность в рассмотрении дел об административных правонарушениях, совершенных военнослужащими и гражданами^[2], призванными на военные сборы, военных гарнизонных судов.

Следует также учитывать, что в соответствии с ч. 2 ст. 23.1 КоАП судьями должен рассматриваться и ряд других перечисленных в ней проступков, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье.

Кроме того, законами субъектов РФ на мировых судей может возлагаться рассмотрение дел об административных правонарушениях, ответственность за совершение которых устанавливается региональными законодателями. Это также обусловливает необходимость прокурора в случае выявления и фиксации собственным постановлением соответствующих проступков направлять материалы дела таким судьям. Подробная детализация вопросов подсудности изложена в п. 3 постановление Пленума ВС РФ от 24.03.2005 № 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".

Поскольку КоАП не содержит особых требований к составу материалов по делам об административных правонарушениях, направляемых в суды общей юрисдикции, по сравнению с документами, адресуемыми несудебным органам и должностным лицам, полагаем нецелесообразным останавливаться на этом вопросе.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 25.11 Кодекса прокурор вправе участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, в том числе находящегося у судьи. Хотя эта норма не носит правообязывающего характера, очевидно, что прокурорам необходимо стремиться обеспечивать участие представителя прокуратуры при слушании такого дела, что актуально и с точки зрения возможности лично отстаивать занятую позицию, обосновывающую виновность преследуемого в административном порядке лица, и из соображений оперативного реагирования на незаконные решения по делу, принимаемые в рассматриваемом случае судьей. Во всяком случае, если речь идет о применении ст. 17.7 КоАП, предусматривающей ответственность за умышленное невыполнение законных требований прокурора, деятельное участие последнего должно быть обеспечено. К тому же нельзя снимать со счетов и вопросы учета такой работы в ведомственной статистической отчетности. Часть 2 ст. 25.11 Кодекса предусматривает обязанность, в нашем случае судьи, уведомлять прокурора о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе последнего. На это обращается внимание и в п. 7 постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 № 5. Вместе с тем рекомендуется в резолютивной части постановления дублировать эту норму закона во избежание недоразумений. Отсутствие соответствующего извещения не является препятствием для участия прокурора в рассмотрении в суде дела, возбужденного по его инициативе.

Как известно, в силу ч. 3 ст. 23.1 КоАП судьями арбитражных судов рассматриваются дела об административных правонарушениях, предусмотренных, например, ст. 7.24, ч. 2 и 2 ст. 9.4, ст. 9.5, 9.5.1, 14.1, 14.10-14.14,4. 1 и 2 ст. 14.16, ч. 1, 3 и 4 ст. 14.17, ст. 14.18, 14.23, 14.27, 14.36, 14.37,ч.2ст. 14.38,ст. 14.43-14.50, ч. 1 ст. 15.10, ч. 2 и 2.1 ст. 17.14, ч. 6 и 15 ст. 19.5, ст. 19.33 КоАП, совершенных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Причем согласно ч. 1 ст. 28.4 КоАП ст. 7.24 и ч. 1 ст. 15.10 отнесены к числу проступков, инициирование административного преследования за совершение которых отнесено к исключительной компетенции прокурора. К подведомственности арбитражных судов отнесено также рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.9, 14.21, 14.31.1, 14.32.2, 14.32, 14.33 КоАП.

В ч. 2 ст. 202 АПК определено, что производство по делам о привлечении к административной ответственности возбуждается на основании заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом составлять протоколы об административных правонарушениях и обратившихся с требованием о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, совершивших проступок, предусмотренный диспозицией статьи из приведенного выше перечня. Поскольку прокурор инициирует процедуру административного преследования путем вынесения постановления о возбуждении дела, а не протоколом, приведенная норма АП К начиная с 2002 г. вступила в коллизию с положениями КоАП. Данный вопрос до сих пор законодательно не разрешен.

Вместе с тем в п. 15 постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 № 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" внимание судей арбитражных судов обращается на то, что при возбуждении производства по делам о привлечении к административной ответственности судам необходимо учитывать положения п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре, предоставляющие прокурору и его заместителю право возбуждать производство об административном правонарушении, а также положения ст. 28.4 и 28.8 КоАП, определяющие полномочия прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях и направлению материалов в суды, уполномоченные рассматривать соответствующие дела. При этом следует иметь в виду, что в силу упомянутых норм такими правами и полномочиями обладают прокуроры (заместители прокуроров) городов и районов, а также вышестоящие прокуроры. В указанных случаях производство по делу о привлечении к административной ответственности возбуждается судом на основании заявления прокурора, отвечающего требованиям ст. 204 АПК (в заявлении должны быть указаны: 1) дата и место совершения действий, послуживших основанием для вынесения прокурором постановления; 2) должность, фамилия и инициалы прокурора, вынесшего постановление; 3) сведения о лице, в отношении которого вынесено постановление; 4) нормы закона, предусматривающие административную ответственность за деяния, послужившие основанием для вынесения постановления). К заявлению должно быть приложено постановление прокурора, вынесенное в соответствии с ч. 2 ст. 28.4 КоАП, с материалами дела, а также документ, подтверждающий вручение копии заявления лицу, в отношении которого прокурором вынесено постановление (ч. 2 ст. 204 АПК). Заявление подается в арбитражный суд по месту нахождения или месту жительства лица, в отношении которого вынесено постановление. В п. 1 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" определено, что если административное правонарушение совершено вне места нахождения юридического лица, в том числе связано с деятельностью филиала (представительства), расположенного вне места нахождения юридического лица, или места жительства физического лица, выбор между арбитражными судами, которым подсудно дело по заявлению о привлечении к административной ответственности, принадлежит административному органу. В нашем случае данная позиция применима к прокурору.

Полномочия прокурора при рассмотрении дел об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции (включая мировых судей) определены ст. 25.11 КоАП и предусматривают право прокурора: а) участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении; б) представлять доказательства; в) заявлять ходатайства; г) давать заключения по вопросам, возникающим в ходе рассмотрения дела. Вправе также прокурор заявлять отвод защитнику, представителю, специалисту, эксперту и переводчику при наличии обстоятельств, предусмотренных ст. 25.12 КоАП, а также судье, если имеют место определенные ст. 29.2 КоАП случаи.

В свою очередь, согласно п. 15 постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 № 2 при рассмотрении дел об административных правонарушениях судьям арбитражных судов необходимо исходить из того, что в арбитражном процессе прокурор пользуется правами и несет обязанности органа, которые предусмотрены гл. 25 и иными нормами АПК. Здесь прокурор руководствуется прежде всего положениями ст. 41 АПК, в том числе вправе: 1) заявлять отводы и ходатайства; 2) знакомиться с доказательствами, представленными другими лицами, и участвовать в их исследовании; 3) задавать вопросы другим участникам процесса и пр. В случае необходимости прокурор обязан представлять доказательства вины лица, в отношении которого им было вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении.

Согласно ст. 25.11 КоАП прокурор вправе приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в нем. Статья 30.1 КоАП устанавливает фактически универсальную (если не брать во внимание решение, вынесенное должностным лицом) подведомственность дел о пересмотре не вступивших в законную силу постановлений по делу об административном правонарушении судам районного звена. Речь идет об оспаривании решений как несудебных органов^[3], так и мировых судей. Постановления судей районных судов опротестовываются в суд соответствующего субъекта РФ. Следует отметить, что согласно ч. 1 ст. 30.2 КоАП протест приносится тому органу, должностному лицу или в суд, где было вынесено незаконное, по мнению прокурора, решение. Статья 30.3 КоАП определяет, что протест может быть подан в течение 10 суток со дня вручения или получения копии оспариваемого постановления. Ходатайство о восстановлении срока оспаривания постановления мирового судьи по делу об административном правонарушении рассматривает судья районного суда, к полномочиям которого относится рассмотрение дела по жалобе на постановление мирового судьи, а ходатайство о восстановлении срока оспаривания решения судьи районного суда или гарнизонного военного суда, вынесенного по протесту на постановление органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях, в соответствии с ч. 2 ст. 30.3 КоАП рассматривается судьей вышестоящего суда (субъекта РФ, окружного (флотского) военного суда). Постановление Пленума ВС РФ от 24.03.2005 № 5 допускает возможность оспаривания определения об отклонении ходатайства о восстановлении названного срока. Это определение, исходя из общих принципов осуществления правосудия, может быть оспорено, поскольку оно исключает возможность дальнейшего движения дела об административном правонарушении, что влечет нарушение права лица, привлеченного к административной ответственности, на защиту.

Вполне очевидно, что при рассмотрении протестов должно быть обеспечено участие представителя прокуратуры, который поддерживает заявленные прокурором требования. Согласно п. 6 и 9 ч. 2 ст. 30.6 Кодекса прокурор при рассмотрении судьей протеста вправе заявлять отводы и ходатайства, а также обязан давать заключение.

Согласно ч. 3 ст. 30.12 КоАП вступившие в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, а также решения по результатам рассмотрения жалоб и протестов могут быть опротестованы Генпрокурором РФ и его заместителями, прокурорами субъектов РФ и их заместителями, а в отношении военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы, – Главным военным прокурором и его заместителями, военными прокурорами окружного (флотского) звена и их заместителями. Такие протесты приносятся согласно установленной ст. 30.13 КоАП подсудности. Части 2 и 3 ст. 30.14 КоАП устанавливают требования к содержанию такого протеста, а также к перечню прилагаемых к нему документов. Следует отметить, что согласно п. 33 постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 № 5 прокуроры, уполномоченные приносить протесты, вправе истребовать дела об административных правонарушениях для проверки после вступления постановления или решения в законную силу. В п. 34 данного постановления отмечается, что рассмотрение надзорных протестов не требует проведения судебного заседания, поскольку это не предусмотрено КоАП, что, в свою очередь, исключает возможность участия прокурора в процедуре исследования доводов, изложенных в его протесте.

В § 2 гл. 25 АПК установлена процедура рассмотрения дел об оспаривании решений органов и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом^[4] рассматривать дела об административных правонарушениях, о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности. Согласно ч. 2 ст. 207 АПК право на подачу заявления имеют подвергшиеся наказанию лица, а также потерпевшие. Вместе с тем начиная с середины 2000-х гг. складывается практика рассмотрения арбитражными судами заявлений прокуроров регионального уровня, оспаривающих законность наложения взысканий на указанных субъектов, и такое положение дел нашло отражение в п. 1 постановления Пленума ВАС РФ от 23.03.2013 № 15, что не снимает с повестки дня необходимости узаконить в самом АПК данную процедуру.

Согласно ст. 208 АПК заявление подается прокурором в арбитражный суд по месту нахождения или месту жительства привлеченного к административной ответственности лица либо по месту нахождения административного органа, которым принято оспариваемое решение о привлечении к административной ответственности в течение 10 дней со дня получения копии оспариваемого решения. Срок подачи заявления может быть восстановлен на основании ходатайства. Статья 209 АПК содержит требования к содержанию заявления (необходимо указать: а) наименование административного органа, принявшего оспариваемое решение; б) название, номер, дату принятия оспариваемого решения; в) нарушенные права и законные интересы лица, привлеченного к ответственности; г) требования и основания, по которым оспаривается решение, а также к составу документов, прилагаемых к нему (включая текст оспариваемого решения и уведомление о вручении или иной документ, подтверждающий направление копии заявления в административный орган).

Формулировку требований заявления необходимо соотносить с обозначенными в ч. 2 ст. 211 АПК видами решений, которые может принимать арбитражный суд по результатам рассмотрения дела, а именно: о признании решения административного органа незаконным и отмене его полностью или в части либо об изменении такого решения. Полномочия прокурора, участвующего в рассмотрении дела, определенные ст. 41 Кодекса, были перечислены выше. Часть 5 ст. 211 АПК предусматривает возможность апелляционного обжалования прокурором вынесенного судом решения. Прокурор также вправе в соответствии с ч. 4 ст. 206 АПК подать апелляционную жалобу на решение арбитражного суда, вынесенное по делу о привлечении к административной ответственности, инициированному на основании поданного прокурором заявления.

Принятые арбитражными судами первой и апелляционной инстанций решения по заявлениям и жалобам прокурора могут быть пересмотрены в арбитражном суде кассационной инстанции. Срок подачи прокурором кассационной жалобы и требования к ее содержанию и составу прилагаемых к ней документов определяются гл. 35 АПК. Основания для изменения или отмены решения, постановления арбитражного суда первой и апелляционной инстанций, которые необходимо воспроизводить в требованиях (включая резолютивную часть) кассационной жалобы, изложены в ст. 288 АПК. Полномочия прокурора при рассмотрении дела определены ст. 41 АПК.

В ч. 4 ст. 30.13 КоАП закреплено, что вступившие в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб пересматриваются в порядке надзора ВАС РФ в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Требования к содержанию представления прокурора изложены в ст. 294 АПК. В силу ст. 299 АПК рассмотрение представления осуществляется коллегиальным составом судей без извещения прокурора.