Централизация управления экономикой. Создание ВСНХ

Проект декрета о важнейшем органе государственного управления – ВСНХ был представлен во ВЦИК уже в 1917 г., где его дважды обсуждали и 1 (по-старому 14) декабря 1917 г. утвердили. ВСНХ замышлялся как единый центр руководства экономической жизнью страны. Его важнейшей задачей провозглашалась организация деятельности национальной экономики и государственных финансов: разработка "общих норм и планов регулирования экономической жизни страны", регулирование деятельности центральных и местных хозяйственных учреждений, органов рабочего контроля и т.п. Иными словами, ВСНХ представлялся окружению Ленина в ту пору многоотраслевым образованием, координирующим совокупность региональных регулирующих центров производственной направленности.

Несмотря на формальную связь с органами рабочего контроля ВСНХ изначально создавался как их альтернатива. Конструируясь "сверху вниз", он должен был объединить прежнюю разрозненную рыночную экономику страны в целостный организм. Многие большевистские функционеры, участвовавшие в его создании, хотели видеть в ВСНХ организационную структуру, завершающую исторический процесс организации производительных сил в "единую фабрику". В основу регулирования производства был положен отраслевой принцип, причем опираться тут предполагалось прежде всего на синдикаты, тресты и их объединения, сложившиеся еще до войны 1914 г. и в годы войны. Завладев уже существующими объединениями и сформировав новые, большевистская власть учредила ряд всероссийских отраслевых органов, которые и составили фундамент ВСНХ. Они получили название главков (главных комитетов). За 1918–1922 гг. число главков приблизилось к 50.

Но, выбрав этот путь, ВСНХ не мог быть единым центром планового хозяйствования, как задумывалось вначале. Непосредственное подчинение ему значительной части предприятий и отсутствие собственных стимулов эффективного ведения производства превратили ВСНХ в тривиальный орган управления производственными предприятиями, в своеобразное министерство промышленности. Численность центрального аппарата ВСНХ стремительно росла: в 1918 г. в нем работало 328 человек, а через месяц, в сентябре, – уже 3288 человек.

Для реализации задачи, поставленной XII съездом большевистской партии, коммунизации руководящих кадров летом 1923 г. началась рутинная работа по формированию списков руководителей предприятий, трестов и синдикатов местного, республиканского и союзного значения. В течение всего года стремительно росло и общее число учтенных работников: в январе 1923 г. на учете состояло 3137 человек, в декабре того же года – 13 473, в марте 1924 г. – 14 875 человек^[1].

Работа по сбору сведений о наличии партийных сил в аппаратах управления вызвала противодействие руководства ВСНХ. Затребованные от ВСНХ списки всех большевистских членов, находившихся в аппарате, независимо от их служебного положения, и всех лиц с высшим образованием, как партийных, так и беспартийных, не были представлены в Учраспредотдел ЦК ВКП(б). ВСНХ не только не выполнил это указание партийных органов, но и вообще отказался предоставить запрашиваемую информацию.

В таком же положении оказалось задание партийных органов по выборочному обследованию аппаратов центральных трестов, поступившее в ВСНХ. Оно было выполнено только после обращения Учраспредотдела к руководителям соответствующих трестов.

Официальные объяснения отказа сводились к следующему: подобная работа является партийной, а не хозяйственной. Работники ВСНХ понимали, что после сбора информации последует массированная "коммунизация" предприятий. Отдельные попытки партийных властей "урегулировать вопрос" трудоустройства работников в центральных ведомствах, назначать кадры на должности руководителей с учетом партийности часто встречали сопротивление "с мест". Были даже случаи отказа в приеме на работу работников, направляемых партийными органами или, наоборот, приема коммунистов на работу без согласования с партийными органами.

Без предварительного обсуждения с руководителями ВСНХ в ЦК определялись должности, требовавшие наличия партбилета, т.е. членства в ВКП(б), хотя из-за этого и возникали недоразумения между ВСНХ и Учраспредотделом ЦК. Например, в ВСНХ неоднократно направлялись протесты из ЦК относительно назначения без учета мнения последнего на ответственные должности в хозяйственных организациях. Для предотвращения возможных недоразумений ВСНХ подготовил соответствующий список должностей, не требовавших (по его мнению) согласования с ЦК. Не дождавшись нескольких месяцев до официального установления перечня должностей, подлежащих согласованию, ВСНХ самостоятельно определил категории работников, назначение которых могли осуществлять партийные органы. Это были: председатели и члены правлений центральных трестов, ревизионных комиссий синдикатов; начальники и заместители начальников главных управлений ВСНХ; председатели губернских совнархозов и членов промышленных бюро; директора крупных предприятий^[2].

В "Положении о ВСНХ" от 8 августа 1918 г. было сказано, что он является экономическим отделом ВЦИК и в его функции входит регулирование и организация всего производства, распределение и управление всеми предприятиями страны. На местах (в областях, губерниях и уездах) были созданы советы народного хозяйства (СНХ) как органы ВСНХ. К маю 1918 г. в стране действовало 8 областных СНХ, объединяющих хозяйства нескольких губерний, 38 губернских и 69 уездных совнархозов. В текущей деятельности они опирались на отраслевые коллегии и секции, т.е. выборные рабочие организации, куда входили представители профсоюзов и местных Советов.

Важнейшими функциями ВСНХ и местных совнархозов на подведомственных предприятиях в отрасли промышленного производства были: планирование, организация производства и труда, техническое руководство предприятиями, подбор и подготовка кадров, финансирование, снабжение, сбыт продукции. К концу 1918 г. совнархозы представляли собой вполне сформировавшиеся органы управления промышленностью.

По мере роста масштабов национализации развивалось и централизованное руководство деятельностью отраслей промышленности посредством ВСНХ и совнархозов.

В обязанности ВСНХ входили: контроль экономической деятельности предприятий, руководство всеми экономическими органами страны, подготовка нормативных документов, имевших отношение к экономике страны. Он подчинялся непосредственно правительству и имел двойную структуру: вертикальную, состоявшую из главков – региональных органов, управлявших предприятиями, и горизонтальную, состоявшую из совнархозов. ВСНХ обладал немалыми правами: он мог конфисковать, приобрести, опечатать (т.е. "закрыть") любое предприятие. Его сотрудниками были представители различных комиссариатов, которым помогали "буржуазные специалисты".

Привлечение "буржуазных специалистов" предполагалось Лениным (в "Очередных задачах Советской власти") как вынужденный компромисс, поскольку советы рабочего контроля, Советы народных депутатов и заводские комитеты не имели навыков "организовывать производство". Рабочий контроль заводских комитетов был вытеснен профсоюзами и Советами депутатов, а затем и учреждениями ВСНХ, которые позже вытеснили из сферы управления и сами профсоюзы.

Рабочие воспринимали происходившие перемены просто: бывший хозяин побежден, его заменили заводские комитеты. Они думали, что именно завкомы, уже на пятый день после революции 1917 г. установили 8-часовой рабочий день, запретили детский труд, начали выплату пособий по безработице и болезни.

14 декабря 1917 г. Советское правительство подписало Декрет о национализации некоторых предприятий разных отраслей экономики страны. Вначале национализация была лишь мерой наказания и заранее не планировалась (в отличие от той, которую начали систематически проводить с лета 1918 г.).

Управление национализированными предприятиями было передано подразделениям ВСНХ. На каждое национализированное предприятие назначался "комиссар" (представитель государственной власти) и два директора (технический и административный). Административный директор, названный позже "красным" (как правило, это был член партии большевиков, обычно из бывших рабочих или мастеров национализированного предприятия), взаимодействовал с заводским комитетом контроля. Вследствие дефицита "инженерно-технических кадров пролетарского происхождения" техническим директором нередко назначался прежний инженер (главный инженер) или управляющий предприятия. Если промышленные предприятия национализировались постепенно, то крупные банки, прекратившие одновременно все операции, сразу же, с 27 декабря 1917 г., стали объектом государственной национализации. В январе 1918 г. их финансовые задолженности (всего 60 млрд руб., из них 16 млрд составлял внешний долг) были аннулированы.

Организационная структура системы государственного управления в начальный период функционирования советской власти приобрела вид, представленный на рис. 3.1.

Рис. 3.1. Организационная структура органов власти и управления экономикой в начальный период формирования Советского государства (1917–1920 гг.)

Отсутствие квалифицированных кадров (или их постоянный дефицит) в среднем и низовом звене управления (самом многочисленном) определило приоритет верхнего звена управления, которое для достижения поставленных целей использовало не квалификацию и профессионализм работников, а командно-административные методы. Управление осуществлялось исключительно по линейному принципу, в основе которого находилось партийное руководство. Тем не менее у этой структуры были и определенные преимущества, позволившие за короткий период подготовить управленческие кадры, справлявшиеся в основном с управлением хозяйством на большой территории. Эта структура стала элементом системы управления, функционировавшей в период нэп.

Значительные изменения происходили и в экономике. Из-под контроля большевистского правительства "вышли" Украина, Прибалтика, Поволжье, Западная Сибирь. Большевики предприняли ряд чрезвычайных мер, ввели так называемый "военный коммунизм". В октябре 1921 г. Ленин писал: "В начале 1918 г. мы сделали ту ошибку, что решили произвести непосредственный переход к коммунистическому производству и распределению".

"Коммунизм", который, по Марксу, должен был неминуемо привести к исчезновению государства, наоборот, потребовал усиления государственного контроля над всеми сферами хозяйствования. После национализации торгового флота (23 января) и внешней торговли (22 апреля) Советское правительство опубликовало соответствующий декрет от 28 июня 1918 г. и приступило к массовой национализации всех предприятий, обладавших капиталом свыше 500 тыс. руб. В первое время экспроприация проходила беспорядочно, часто по инициативе "снизу" (по инициативе членов рабочего контроля), но, как правило, это была репрессивная мера против предпринимателей, пытавшихся сопротивляться политическим и социальным преобразованиям. Декрет был неподготовленной и конъюнктурной мерой, приняли его в спешке, чтобы выполнить один из пунктов Брест-Литовского договора, который гласил, что начиная с 1 июня 1918 г. любое предприятие, изъятое у подданных Германии, будет возвращено им лишь в том случае, если оно не было до этого экспроприировано государством или местными властями. Такая уловка с национализацией ("идущая по заранее разработанному плану", как было телеграфировано советскому послу в Берлине) позволила Советскому правительству осуществить возврат многих предприятий на условиях "справедливой компенсации".

К 1 октября 1919 г. государство национализировало уже 2500 предприятий. В ноябре 1920 г. был издан декрет, распространивший национализацию на все "предприятия с числом рабочих более пяти, но использующих механический двигатель": таких предприятий оказалось около 37 тыс.

Постановлением ВСНХ от 3 марта 1918 г. для управления национализированными к этому времени предприятиями в столице создавались центральные правления по отраслям экономики, в областях – местные правления национализированных предприятий. Таким образом в стране вводилась трехзвенная система управления экономикой: центральные правления ВСНХ – областные правления ВСНХ – предприятия.

Центральные правления руководили деятельностью областных органов управления, разрабатывали планы и сметы подведомственных отраслей.

Одним из первых в Советской России был организован совнархоз Северного района. Его учредительное заседание состоялось 19 января 1918 г. Первоначально юрисдикция совнархоза распространялась на Петроградскую, Псковскую, Новгородскую, Олонецкую, Архангельскую и Вологодскую губернии. Летом 1918 г. эта территория увеличилась за счет Череповецкой и Северо-Двинской губерний. В начале 1919 г. из Северного совета народного хозяйства выделились Вологодский, Архангельский и Северо-Двинский губернские совнархозы.

С момента образования Северный совнархоз испытывал потребность в сведениях о хозяйственной деятельности в своем регионе. Для организации восходящего потока учетно-статистической информации был создан статистический отдел. Для упорядочения нисходящего потока директивной информации, идущей из совнархоза в губернии и уезды Северного района, был организован информационный подотдел. По характеру деятельности этот подотдел был идентичен информационным центрам, функционировавшим в середине 1980-х гг. Создание статотдела инициировало создание в июле 1918 г. в РСФСР Центрального статистического управления, а в сентябре 1918 г. – местных статистических учреждений, а затем и Госплана с плановыми подразделениями в регионах.

В структуре местного управления совнархозы подчинялись двум инстанциям: вышестоящему органу и региональным (местным) Советам депутатов.

Обобществление крупной промышленности, транспорта и банков создало экономический базис для функционирования новой организационной структуры управления. Законодательно она закрепилась в Конституции РСФСР 1918 г.