Централизация местного управления в ходе становления российского абсолютизма

В начале XVII в. вводится институт воевод как основное звено местного управления. Воеводы назначались по воле и усмотрению царя на основании челобитной, которую предварительно рассматривал один из думных дьяков Царской или Золотой Думы; само же назначение проходило через Разрядный приказ или через другой приказ, в ведении которого находилось соответствующее воеводство. По отношению к этому приказу воевода состоял в подчиненном положении. На воеводу были возложены различные функции в таких сферах, как управление военными делами, дипломатическая деятельность, финансовое и хозяйственное управление (в том числе контроль за сборщиками налогов), народное благосостояние, включая содействие земледелию, торговле и религиозному образованию, общественная безопасность и суд. Что же касается конкретных полномочий воеводы, то они определялись в наказе (инструкции), который выдавался назначавшим его Приказом. Правда, нередко в наказах встречаются довольно широкие формулировки, например "делать по сему наказу и смотря по тамошнему делу и по своему высмотру, как будет пригоже, и как Бог вразумит", но их использование было связано не с отсутствием единой административной системы управления и общего законодательства и не с намерением придать воеводам некий "чрезвычайный" статус, а с тем, что различные условия местностей, в которые направлялись воеводы, требовали особых, соответствующих этим условиям полномочий. Это с одной стороны. С другой – с необходимостью связать воевод общей обязанностью действовать в интересах государства, исключив для них возможность ссылаться на конкретные положения наказа в обоснование достижения своекорыстных целей. Впрочем, на практике воеводы часто заботились исключительно о своей выгоде, обирали население.

В XVII в. продолжали существовать обе формы самоуправления – губная и земская, однако губное управление переживало кризис. Воеводы нередко использовали губные избы как дополнительный административный аппарат. Несмотря на то что ст. 21 Соборного Уложения 1649 г. закрепляла независимость губных дел от воеводы, фактически губные старосты, как и иные выборные лица (таможенный, кабацкий голова, ямской староста, целовальники) находились под надзором, а потом и в полном подчинении у воевод. Воеводы давали им от себя наказы, требовали от них для проверки их делопроизводственные книги, наблюдали за надлежащим отправлением ими обязанностей, в случае обнаружения проступков – отсылали их на суд в Москву и т.п. Воевода стал начальником губного суда, а губной староста – его помощником. "В некоторых местах, – пишет И. Е. Андреевский, – зависимость выборных от воевод так велика, что само их избрание теряет свой интерес и значение для народа, и он обращается к царю с просьбой, чтобы его не отягощали обязанностью выбора"^[1].

Земские старосты ведали раскладкой податей, осуществляли некоторые полицейские функции, следили за соблюдением таможенных сборов, за порядком. В полицейском отношении земские органы управления были подчинены воеводам^[2].

Указом Петра I от 30 января 1699 г.^[3] земские избы преобразованы в органы преимущественно городского управления с весьма ограниченной степенью самостоятельности. Они состояли из выбираемых посадскими людьми бурмистров и подчинялись Бурмистерской палате в обход воевод и приказов. В результате этих преобразований воеводы, потеряв судебную и административную власть над торгово-промышленным городским и свободным сельским населением, управляли лишь служилыми людьми и их крестьянами либо вообще прекратили свое существование в качестве института государственного управления. При этом Бурмистерская палата была одновременно органом местного общинного управления Москвы и в то же время выполняла функции центрального учреждения для управления городами государства.

Указом Петра I от 10 марта 1702 г.^[4] упразднялись губные старосты как выборные должностные лица из местного дворянства, осуществлявшие до этого судебно-полицейские функции. Вместо них на местах вводился элемент нового самоуправления. Так, в каждом уезде при воеводах формировались на выборной основе дворянские советы (в больших городах по четыре участника, в малых – по два), которые управляли уездом совместно с воеводой. Более того, воеводы обязаны были согласовывать свою деятельность с этими советами. Крестьяне по волостям выбирали своих старост, которые были подчинены чиновникам, назначаемым от разных коллегий, и не имели голоса в общей администрации.

В 1720 г. Петр I сделал новую попытку организовать городское самоуправление и установить его компетенцию. Бурмистерская палата и подчиненные ей учреждения городского самоуправления заменялись системой магистратов и ратуш под руководством Главного магистрата, учрежденного в Санкт-Петербурге. По своему характеру это были выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправления, решавшие задачи сбора податей, полиции, суда, народного образования. Особым Указом Императора от 16 января 1721 г.^[5] был утвержден Регламент или Устав Главного магистрата, а в 1724 г. – инструкция магистратам^[6].

Создание ратуш способствовало обособлению городского управления от органов местной администрации. Городовые магистраты являлись коллегиальными учреждениями, состоявшими из президентов, 2–4 бурмистров и 2–8 ратманов. Должностные лица этих учреждений выбирались постоянными жителями на сходах, но не из всего посадского населения, а из "граждан первостатейных, добрых, пожиточных и умных". В их ведении находилось все управление городом: уголовный и гражданский суд, полицейские, финансовые, хозяйственные дела. Им подчинялись гильдии и цехи. Магистраты не подчинялись губернаторам и воеводам, но последние принимали прямое участие в их образовании.

Система местных магистратов складывалась из провинциальных магистратов и магистратов городов, входящих в провинцию. Магистраты стали звеньями бюрократического аппарата: деятельность городовых магистратов направлялась магистратами провинциальных городов, а последних – Главным магистратом. В пределах города посадское население было организовано по слободам, имевшим своих старост.

Принцип выборности членов магистратов не всегда соблюдался: иногда их назначали царскими и сенатскими указами, а выборных членов утверждал Главный магистрат. Утвержденные Главным магистратом чины составляли "присутствие" (бургомистры и ратманы); они несли службу пожизненно и жалованья не получали.

В целом реформы Петра I характеризуются двумя на первый взгляд противоречивыми тенденциями. Это, с одной стороны, усиление государственной опеки над общественной деятельностью, с другой – заметное стремление развить и расширить инициативность и самостоятельность местных обществ. Однако их кажущаяся противоречивость снимается, если учесть, что общей целью проводимых преобразований было проведение всесторонней модернизации российской государственности в условиях напряженной военно-политической обстановки, а этого можно было достичь только при формировании единой централизованной системы государственного управления, способной эффективно мобилизовать общественные ресурсы, и, одновременно, при поддержке всего нового, современного, прогрессивного, могущего зародиться только снизу, в свободном творчестве народных масс. В определенной мере эти задачи были решены, но не без существенных издержек. Пожалуй, главными из них являются резкий отказ от национальных традиций и неадаптированная трансплантация зарубежных моделей управления.