Типы и формы современного государства

Современное государство обладает сложной структурой, в которой можно выделить три группы государственных институтов: органы государственной власти и управления, государственный аппарат (публичная администрация), карательный механизм государства.

Структура и полномочия указанных институтов зависят от формы государства, а функциональная сторона во многом определяется существующим политическим режимом (рис. 8.1).

Рис. 8.1. Формы государства

Перейдем к более детальному анализу вопроса.

Понятие "форма государства" раскрывается через категории "форма правления" и "форма государственного устройства".

Форма правления – это способ организации верховной власти, характеризуемый ее формальными источниками; он определяет структуру государственных органов (институциональный дизайн) и принципы их взаимоотношений. Способ организации верховной власти показывает: как создаются высшие органы власти в государстве, их структуру, какие принципы лежат в основе взаимодействия между государственными органами, как строятся взаимоотношения между верховной властью и рядовыми гражданами страны, в какой мере организация органов государства позволяет обеспечивать нрава и свободы гражданина.

В современном мире существуют две основные формы правления – это монархия и республика, а также их разновидности.

Монархия характеризуется тем, что власть не считается производной от какой-либо другой власти, принадлежит одному семейству и передается но наследству от поколения к поколению. Она неизбежно носит сакральный характер, поскольку это условие легитимации власти монарха. Есть несколько разновидностей монархической формы правления: абсолютная монархия характеризуется всевластием главы государства и отсутствием конституционного строя; конституционная монархия предполагает ограничения полномочий главы государства более или менее развитыми чертами конституционного строя. В зависимости от степени ограничения власти главы государства различают дуалистическую и парламентарную конституционные монархии.

Дуалистическая монархия – полномочия монарха ограничены в сфере законодательства, но широки в сфере исполнительной власти. Кроме того, он сохраняет контроль над представительной властью, поскольку наделяется правом полного вето на решения парламента и правом его досрочного роспуска. Такой тип монархии возник, например, в России после 17 октября 1905 г. Сегодня это Саудовская Аравия и ряд небольших арабских государств.

Парламентарная монархия существует, например, в Бельгии, Великобритании, Дании, Испании, Люксембурге, Монако, Нидерландах, Норвегии, Швеции. Власть монарха не распространяется на сферу законодательства и значительно ограничена в управлении. Законы принимаются парламентом, право вето фактически (в ряде стран и формально) монарх не осуществляет. Правительство формируется на основе парламентского большинства и несет ответственность перед парламентом. Фактическое управление страной осуществляет правительство. Любой акт монарха требует утверждения главы правительства или соответствующего министра. Монархия сегодня – это слабеющая политическая система, однако она, но мнению М. Вебера, обеспечивает дополнительную легитимацию государственной власти, так как монарх – носитель традиции, символ единства нации, незыблемости политической системы. Поэтому она существует в девяти из восемнадцати стран Западной Европы и ряде стран Юго-Восточной Азии и Ближнего Востока.

Одной из наиболее важных черт современного государства является его связь с демократией. Хотя некоторые современные государства остаются до сих пор монархическими, но с каждым десятилетием их становится все меньше и меньше. Большая часть современных государств по своему устройству являются республиками, и почти в каждом государстве, включая конституционные монархии, отмечается явная приверженность к демократии. Переход от авторитарного монархического правления к демократическому объективно обусловлен не только привлекательностью демократических принципов и идеалов, но и интегрированным характером национальных государств по сравнению с традиционными цивилизациями. Современные государства представляют собой унифицированные системы. Государственная власть не может осуществлять функции управления, не заручившись поддержкой большинства населения. Демократия обеспечивает политической власти такую поддержку в прямой или опосредованной форме.

Республика есть универсальное обозначение любого политического сообщества, характеризующегося тем, что формально власть принадлежит народу, т.е. считается производной от волеизъявления народа. Известны две основные формы республиканского демократического правления: президентская и парламентская республики.

Президентская республика характеризуется особой ролью президента; он одновременно и глава государства, и глава правительства. Пост премьер- министра отсутствует, правительство формируется внепарламентским путем, президент назначает его членов или независимо от парламента, или с его согласия (практика США). Министры обязаны проводить политику, определяемую президентом, и несут ответственность перед ним. Парламент не вправе отправить правительство в отставку, т.е. выразить правительству вотум недоверия. Глава государства избирается независимо от парламента: либо коллегией выборщиков, избираемых населением (США), либо прямым голосованием граждан (Франция). Такой порядок выборов дает возможность президенту и его правительству действовать относительно независимо от парламента. Президент, кроме того, наделяется правом отлагательного вето на законы, принимаемые парламентом, и активно им пользуется. Президентом становится лидер партии, победившей на президентских выборах, парламентское же большинство может принадлежать другой партии. Такое несовпадение невозможно в парламентской республике.

Важнейшая отличительная черта президентской республики – жесткое и последовательное разделение властей. Все ветви власти обладают значительной самостоятельностью по отношению друг к другу, однако существует развитая система сдержек и противовесов, сохраняющая относительное равновесие властей. Так, парламент не вправе вынести вотум недоверия правительству, но и президент не вправе досрочно распустить парламент. В то же время парламент обладает правом на импичмент – т.е. правом привлечения к ответственности и судебного рассмотрения дел о преступлениях высших должностных лиц, в том числе и президента. Независимая судебная власть, формируемая президентом при участии парламента, обладает правом конституционного контроля и правом на толкование.

С одной стороны, в президентской республике создаются благоприятные предпосылки для концентрации властных полномочий в руках президента, с другой – при соблюдении конституционных норм правительство более стабильно, а парламент обладает бо́льшими реальными полномочиями, чем во многих странах с парламентарной системой. Классический пример президентской республики – США, где впервые и была установлена эта форма правления, возродившая, в свою очередь, многие принципы римской смешанной политической системы.

Парламентская республика характеризуется тем, что формирование правительства осуществляется на парламентской основе и оно формально, по закону, несет ответственность перед парламентом. Основную роль в системе государственной власти играет глава правительства. Парламент наряду с изданием законов и вотированием бюджета имеет право контроля за деятельностью правительства. Назначает правительство глава государства, но не по своему усмотрению, а из числа представителей партии (коалиции партий), располагающих большинством мест в парламенте (его нижней палате). Вотум недоверия правительству со стороны парламента влечет за собой правительственный кризис, который преодолевается либо путем отставки правительства и созданием нового, либо роспуском парламента и проведением досрочных парламентских выборов. Правительство, формируемое из представителей партии (партий) парламентского большинства, получив вотум доверия, при помощи партийной дисциплины направляет деятельность этого большинства и тем самым приобретает контроль над парламентом в целом. Таким образом, правительство – главный орган управления страной, а глава правительства является фактически первым лицом в структуре власти, оттесняя главу государства на второй план. Конечно, степень полновластия главы правительства зависит от конкретной расстановки политических сил в стране, сложившихся правил взаимоотношения между парламентом и правительством. Например, премьер-министр Великобритании, являющийся лидером партии, контролирующей большинство в парламенте, обладает гораздо большей свободой действий, нежели председатель совета министров Италии, вынужденный учитывать точку зрения представителей партий – партнеров по правящей коалиции и фактор "доминирующего парламента". Президент парламентской республики избирается или парламентом (Греция), или парламентом при участии представителей административно-территориальных (автономных) единиц (Италия), или особой коллегией выборщиков, включающей депутатов парламента и представителей субъектов федерации на паритетной основе (ФРГ), реже – всеобщим голосованием избирателей (Австрия).

Полномочия президента, кроме чисто представительских, осуществляются только с согласия правительства. Акты президента нуждаются в утверждении со стороны членов правительства, которые и несут за них ответственность. Типичные парламентские республики: Австрия, Греция, Италия, ФРГ.

Среди форм правления есть такие, которые сочетают в себе признаки и президентской, и парламентской республики. Данная смешанная форма получила наименование премьер-президентской. Она характеризуется тем, что:

1) президент избирается на прямых всеобщих выборах;

2) президент наделен широкими властными полномочиями;

3) одновременно с президентом существуют и выполняют функции исполнительной власти премьер-министр и кабинет, ответственные перед законодательным собранием.

По мнению М. Дюверже, это система, в которой – в зависимости от того, поддерживает парламентское большинство действующего президента или нет, – чередуются президентские и парламентские фазы. В президентской фазе президент играет ключевую, доминирующую роль в системе высших органов государственной власти. В парламентской – вынужден делить властные полномочия с премьер-министром. Подобная форма правления существует во Франции, Португалии и Исландии.

Смешанная президентско-парламентская форма правления, с еще большим доминированием президента, характерна для ряда стран Латинской Америки (Перу, Эквадор), она же закреплена конституцией 1993 г. в России и новыми конституциями ряда стран СНГ. Ее наиболее важные особенности:

1) наличие всенародно избранного президента;

2) президент назначает и смещает членов правительства;

3) члены правительства должны пользоваться доверием парламента;

4) президент имеет право распустить парламент.

Форма государственного устройства – это порядок территориально- политической организации государства, включая политико-правовой статус его составных частей и принципы взаимоотношений центральных и региональных государственных органов.

Форма государственного устройства зависит от исторических условий образования и существования государства, традиций степени территориальной и этнической общности в государстве и т.д. В конечном счете, форма государственного устройства отражает степень централизации или децентрализации государственного управления, соотношения центра и регионов.

Выделяют две основные формы государственного устройства: унитарную и федеративную. Унитарное, единое государство подразделяется на административно-территориальные единицы, не обладающие политической самостоятельностью. Федеративное, союзное государство состоит из нескольких государственных образований, каждое из которых обладает собственной компетенцией и имеет свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов.

В прошлом существовала и такая близкая к федеративной форма государственного устройства, как конфедерация. Различие между конфедерацией и федерацией заключается в том, что федерация предполагает наличие центра, уполномоченного принимать решения от имени всех участников союза и осуществляющего по отношению к ним властные полномочия. Конфедерация же представляла собой более или менее гибко организованную, без какого-либо конституционного оформления, федерацию независимых государств. Сегодня конфедераций нет, хотя в официальном наименовании швейцарского и канадского государства употребляется это слово.

Унитарное государство – это цельное государство, части (территориальные подразделения) которого (департаменты, провинции, округа и т.д.) являются только административно-территориальными образованиями, не имеющими каких-либо суверенных прав. Как правило, унитарное государство характерно для однонациональных государств, где большинство населения является представителем одной нации. Также унитарная форма государственного устройства характерна государствам с монархической формой правления.

Для унитарного государства характерны следующие признаки: единая конституция, единая правовая система, единая система высших органов государственной власти и управления, единое гражданство, единство судебной системы, деление на административно-территориальные единицы, статус органов управления в которых определяется общегосударственными правовыми нормами, подчинение этих органов центральным. В зависимости от степени централизации можно выделить несколько разновидностей унитарных государств:

1) выборные местные органы отсутствуют, функции управления осуществляют назначаемые из центра чиновники;

2) есть местные выборные органы управления, но они поставлены под контроль назначаемых представителей центра;

3) выборные местные органы самоуправления косвенно контролируются центром;

4) в государстве существует определенная автономия для отдельных территорий, включающая внутреннее самоуправление и ограниченное право издания законодательных актов по вопросам местного значения. Такая автономия не меняет унитарного характера государства, однако может рассматриваться либо как особая, переходная форма от унитаризма к федерализму, либо как попытка совмещения и уравновешивания позитивных сторон унитаризма и федерализма. Практическим выражением данных тенденций является регионализм, наиболее полно реализованный в развитии государственного устройства Италии и Испании, где основы регионализма были заложены демократическими конституциями, принятыми в 1947 и 1978 гг. соответственно.

Как и в федеративном государстве, регионам принадлежит законодательная и исполнительная власть (при сохранении единой, централизованной судебной системы). Они формируют законодательные собрания и коллегиальные исполнительные органы. В конституции содержится перечень вопросов, по которым регионы могут издавать местные законы, что напоминает размежевание компетенции между федерацией и ее субъектами. Области имеют особые акты-статуты, которыми определяется их организация. Это еще не конституции, но и не обычные правовые акты. Статуты разрабатываются и принимаются органами законодательной власти областей.

Федеративное государство – это союзное государство, части которого (штаты, земли, округа) обладают государственным суверенитетом, который, однако, не нарушает целостность всего союзного государства. Эти части принято именовать субъектами федерации. Они обладают своим законодательством, особой судебной системой, самостоятельными органами управления. Вместе с тем на территории субъектов федерации действуют также общефедеральные государственные институты, обеспечивающие функционирование федеративного государства как единого целого.

Взаимодействие и конкуренция между различными уровнями власти является одним из ключевых элементов федерализма. Неслучайно федеративную форму государственного устройства тесно связывают с демократией. "Федеративное государство и субъекты федерации основываются на двух разных типах легитимности, при этом в основе обоих лежит принцип народного суверенитета, однако он относится к разным “народам” – соответственно народу федерации в целом и народам отдельных субъектов федерации"^[1], – пишут Т. Фляйнер и Л. Баста. Определяемый таким образом суверенитет в федеративном государстве разделен между разными уровнями власти. Основными системообразующими элементами суверенитета в федеративном государстве являются: государственный характер субъектов федерации, их автономия и финансовый суверенитет, децентрализация процесса принятия решений, участие субъектов федерации в принятии общефедеральных решений, ответственность субъектов федерации перед федеральным центром.

Обычно федеральная конституция дает рамки разграничения властных полномочий между центром и субъектами федерации. Федерация не служит средством решения национального вопроса (опыт Запада), это скорее один из способов разделения власти, и потому субъекты ее, как правило, создавались не по национально-территориальному признаку, а по физико- географическому (США, Австралия) или историческому (Швейцария, Австрия, ФРГ). Федерации исторически создавались зачастую не па добровольной основе, и поэтому за субъектами федерации не признается право выхода (сецессии). Исключение в этом вопросе составляли только "социалистические" федерации (СССР, ЧССР, СФРЮ и др.), ныне распавшиеся.

Чрезвычайно сложным федеративным образованием, включающим около ста разнородных, фактически неравноправных субъектов (это и республики, и области, и округа, и города федерального значения), является современная Россия.

Существуют различные классификации федеративных государств:

1) федерации, основанные на союзе и автономии составных частей;

2) договорные или конституционные федерации;

3) централизованные или относительно децентрализованные федерации.

Возникновение Российской Федерации в ее современном виде как объединения 87 субъектов наделе связано с тремя федеративными договорами 1992 г., однако окончательно она утвердилась в результате принятия Конституции 1993 г.

При формировании федераций процессы централизации и децентрализации тесно переплетаются, поэтому на первый план выходит деление федераций на симметричные и асимметричные (достаточно условное).

Симметричная федерация состоит из составных частей с одинаковым правовым статусом субъекта федерации. Асимметричная федерация имеет три разновидности.

Первая модель характеризуется тем, что наряду с субъектами федерации в состав государства входят другие территориальные образования: федеральные территории, федеральные округа, а в некоторых случаях еще и "ассоциированные государства". Это структурно асимметричная федерация, неравенство заложено в ее составе существованием субъектов и несубъектов с усеченными правами последних.

Вторая модель включает только субъектов, но они фактически неравны и неодинаковы. Так, в соответствии со ст. 5 ч. I Конституции РФ 1993 г. все субъекты равны, но "некоторые равны больше, чем другие". Например, республики названы государствами, имеют свою конституцию и гражданство, а области не имеют этих признаков.

Третья модель – "скрытая асимметрия". Такая федерация может состоять из однопорядковых субъектов (Австрия, ФРГ, Швейцария), но они не во всех отношениях равны (имеют, например, неодинаковое представительство в верхней палате парламента, зависящее от численности населения субъектов).

Федерализм – сложное и противоречивое явление, для него характерно взаимодействие двух противоположных тенденций: к большей централизации и к децентрализации и даже к сепаратизму. Поэтому его можно рассматривать и как предпосылку формирования государства с централизованной системой управления, и как результат дезинтеграционных процессов в централизованном государстве, теряющем контроль над частью своих территорий. Историческая практика дает примеры того и другого.