Лекция 6. ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Муниципально-территориальное устройство включает деление территории субъектов РФ на муниципальные образования и их соотношение между собой (муниципально-территориальное деление), а также процедуры образования, преобразования, упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ, регистрации муниципальных образований (муниципально-территориальный процесс). Муниципально-территориальное деление выражает статику муниципально-территориального устройства субъектов РФ, а муниципально-территориальный процесс – его динамику.

Муниципально-территориальное деление имеет двухуровневую структуру. На первом уровне – городские и сельские поселения. На втором – муниципальные районы, включающие в свой состав граничащие между собой муниципальные образования первого уровня. Наличие обоих уровней обязательно. Исключением из этого общего правила являются городские округа и внутригородские территории городов федерального значения.

Городские округа не входят в состав муниципальных районов. Они соединяют в своей компетенции полномочия городского поселения и муниципального района, находясь в муниципально-территориальном делении на одном уровне с муниципальными районами. Но в отличие от муниципальных районов городские округа не делятся на более мелкие муниципальные образования, сохраняя единство территории и управления.

Внутригородские муниципальные образования образуются на территории городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), имеющих статус субъектов РФ. Так, законом г. Москвы от 15.10.2003 № 59 "О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве" установлены наименования и определены границы 125 внутригородских муниципальных образований. Федеральное законодательство не предусматривает образование в городах федерального значения иных видов муниципальных образований, кроме внутригородских муниципальных образований. Не предусматривает оно и деление на виды собственно внутригородских муниципальных образований. Однако, как представляется, Москва и Санкт-Петербург вправе образовывать на своей территории муниципальные образования разного уровня, из которых одни входили бы в состав других. Очевидно, что в современных условиях для указанных городов, в том числе исходя из задач обеспечения единства управления, более удобно первоначальное деление их территории на административные единицы (районы, округа), имеющие статус государственно-территориальных единиц, в составе которых выделяются внутригородские муниципальные образования.

Объединение городских и сельских поселений в муниципальные районы не означает подчинения первых вторым. Все муниципальные образования в пределах своей компетенции самостоятельны. Объединение городских и сельских поселений в муниципальные районы преследует, во-первых, цель усиления их взаимодействия, сотрудничества. Так, органы местного самоуправления входящих в муниципальный район поселений, органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу осуществления части своих полномочий. Они могут учреждать межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Во-вторых, названное объединение нацелено на специализацию полномочий муниципальных образований первого и второго уровня. Законодатель постарался наделить городские, сельские поселения, с одной стороны, и муниципальные районы, с другой стороны, разными задачами. Если городские, сельские поселения решают вопросы поселенческого уровня, то муниципальные районы призваны решать вопросы межпоселенческого значения.

Двухуровневая структура сложилась исторически. В советское время территория деятельности вышестоящих советских органов включала территорию нижестоящих органов. Скажем, территория районного совета разделялась на территории городских, сельских, поселковых советов. С переходом в начале 90-х гг. прошлого века от советской системы организации местной власти к современному местному самоуправлению данный подход был сохранен. Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ предусматривал возможность образования наряду с муниципальными образованиями городских, сельских поселений муниципальных образований районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов).

Широко распространено мнение, что для местного самоуправления предпочтительней поселенческая модель территориальной организации. В идеале это так. Однако надо учитывать еще исторические, социально-экономические, политические условия выбора той или иной территориальной модели. Сохранение в России районного уровня управления задается необходимостью обеспечения управляемости, недопущения явных перекосов в развитии разных территорий, в частности городских и сельских поселений, концентрации скудных материально-финансовых ресурсов. Если десятилетиями объекты социально-экономической инфраструктуры сосредоточивались в районных центрах, то устранение районного звена управления способно привести к диспропорциям развития муниципальных образований городских (центры административных районов) и сельских поселений.

Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ, в отличие от Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, не абсолютизировал двухуровневую структуру. На его основе одни субъекты РФ сделали ставку на поселения, исключив районный уровень муниципальной власти (например, Курганская, Новосибирская, Оренбургская, Тюменская области). Необходимость сохранения управленческого звена на районном уровне субъекты РФ, сделавшие выбор в пользу поселенческих муниципальных образований, обеспечивали за счет образования в районах своих местных государственных органов: только исполнительных, например, как в Тюменской области, или как исполнительных, так и представительных (Саха (Якутия), Удмуртия). Другие субъекты РФ использовали двухуровневую структуру местного самоуправления, имея в разной пропорции районные и поселенческие муниципальные образования (Свердловская, Челябинская область и др.).

Со временем большей привлекательностью стала пользоваться двухуровневая модель местного самоуправления. Ряд субъектов РФ, первоначально установивших поселенческую модель самоуправления, предприняли попытку отказаться от поселенческих муниципальных образований и перейти к формированию исключительно районных муниципальных образований. Главная причина подобного устремления – финансово-экономическая и материальная несостоятельность мелких территорий в условиях мобилизационно-догоняющей экономики. Что касается субъектов РФ, идущих по пути образования в районах местных государственных органов вместо районных муниципальных образований, то они вынуждены были от этой практики отказаться. Сохранение района (города субъектного значения) как звена государственного управления было бы эффективным, если бы эти территории имели собственный бюджет, свою полноценную налоговую базу. Однако БК не предусматривал и не предусматривает иных бюджетных территорий, кроме Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Налоговое законодательство также не предусматривает возможность установления самостоятельных налогов в рамках местного государственного управления. По мнению КС РФ, субъекты РФ вправе вводить на территории конкретных административно-территориальных образований, на уровне тех же районов, налоги и сборы, но только те, что отнесены федеральным налоговым законодательством к налогам и сборам субъектов РФ (см. Определение КС РФ от 04.02.1999 № 1-6 "О прекращении производства по делу о проверке конституционности ряда положений конституции Республики Хакасия, Закона Республики Хакасия “Об органах власти района, города республиканского значения в Республике Хакасия” и Закона Республики Хакасия “О Правительстве Республики Хакасия” в связи с запросом Верховного Суда Республики Хакасия"), Экономическая целесообразность такого шага и его правовая возможность сомнительны. В конечном итоге и эта группа субъектов РФ оказалась перед необходимостью замены в районном звене местных государственных органов органами местного самоуправления.

Вступление в силу Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ заставило все субъекты РФ иметь как поселенческий, так и районный уровень муниципальной власти на всей их территории. Некоторые субъекты РФ (например, Свердловская область) обходят это требование за счет образования вместо районов городских округов, в отдельных населенных пунктах которых городские и сельские поселения не создаются.

Субъекты РФ разделены не только на муниципальные образования, но и на административно-территориальные единицы, названия которых зачастую близки названиям муниципальных образований или даже совпадают с ними, что создает трудности для правоприменителя. Так, есть муниципальные районы и административные районы, городские, сельские поселения как муниципальные образования и города, села как населенные пункты, т.е. элементы административно-территориального устройства субъектов РФ. Все еще более запутывается, когда городские поселения, городские округа, будучи муниципальными образованиями, в своих названиях используют слово "город". Есть процедуры образования, преобразования, упразднения муниципальных образований и есть аналогичные процедуры, применяемые по отношению к административно-территориальным единицам. Схожа структура административно-территориального и муниципально-территориального деления. В административном устройстве также, как правило, имеются два уровня. Территория субъектов РФ первоначально разделяется на административные районы и приравненные к ним города субъектного значения. Районы в свою очередь делятся на сельсоветы (сельские округа, волости) и городские населенные пункты районного значения. Вопросы как административно-территориального, так и муниципально-территориального устройства относятся в основном к компетенции субъектов РФ, что также наводит на размышление о необходимости субъектам РФ дважды делить свою территорию.

Прежде всего обратим внимание на разную нацеленность административно-территориального и муниципально-территориального устройства. Первое имеет целью обеспечение эффективного государственного управления. Второе призвано создать удобные пространственные пределы для осуществления местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти и отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления федеральными и региональными законами.

В силу сказанного первичным является деление территории субъектов РФ на административно-территориальные единицы. Деление их территории на муниципальные образования проводится с учетом имеющегося административно-территориального деления. Однако территории и границы муниципальных образований и административно-территориальных единиц могут не совпадать. В границах административного района теоретически могут действовать, допустим, два муниципальных района или муниципальный район и городской округ. Если же, например, городское поселение как муниципальное образование совпадает с территорией города как населенного пункта, то включение в состав городского муниципального образования новых территорий не означает обязательно изменения границ города. Также при совпадении границ муниципального и административного районов изменение границ муниципального района не меняет обязательно границ административного района и наоборот.

В то же время Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ не отрывает полностью территориальную организацию местного самоуправления от административно-территориального деления. Так, объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром. Территории тех же городских, сельских поселений как муниципальных образований выделяются не произвольно, а с учетом особенностей населенных пунктов, их границ. Например, границы поселений должны устанавливаться таким образом, чтобы территории включаемых в них населенных пунктов полностью входили в их состав.

Так, ВС РФ, рассмотрев гражданское дело по заявлению администрации г. Волгограда о признании недействующим приказа Минрегиона России от 25.03.2005 № 34 "Об утверждении границ муниципальных образований в Волгоградской области", в части установления границ между городским округом город-герой Волгоград и муниципальными образованиями Городищенского и Светлоярского районов Волгоградской области и включения поселков Горный, Гули Королевой, Водный, Майский в черту муниципального образования Городищенского района Волгоградской области, в частности, установил, что утвержденные приказом границы пересекают существующие улицы г. Волгограда (Довженко, 40 лет ВЛКСМ, ул. Дачная, ул. Колесная, ул. им. Куйбышева). В результате этого часть улицы является территорией города, а часть – территорией Светлоярского района. Суд также установил, что утвержденные оспоренным приказом границы муниципальных образований пересекают промплощадку ООО "ЛУКойл-Волгограднефтепереработка", очистные сооружения ООО "ЛУКойл-Волгограднефтепереработка", ОАО "Каустик", ООО "Рассвет", ООО "Возрождение-М", производственную базу ООО "Сигмар", что является нарушением ст. 84 ЗК. Согласно ч. 2 п. 2 ст. 84 ЗК черта поселений должна устанавливаться по границам земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам, а значит, не может пересекать их. В итоге ВС РФ удовлетворил заявление администрации г. Волгограда (см. решение ВС РФ от 15.03.2006 № ГКПИ06-172).

Закрепление в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ как обязательной двухуровневой структуры территорий местного самоуправления, в основном совпадающей со структурой административно-территориального деления, привело к потере значимости в субъектах РФ законодательства об административно-территориальном устройстве в части определения статуса, порядка образования, преобразования таких единиц, как административные районы и сельсоветы. Первые "выжимаются" муниципальными районами, городскими округами, вторые – сельскими поселениями. Указанные административные единицы перестали быть ведущими центрами государственного управления (в них отсутствуют государственные органы общей компетенции, а для иных государственных органов они значимы в основном как границы юрисдикции последних). В то же время названные территориальные уровни являются узловыми в области муниципального управления. Требуется, следовательно, уточнить задачи правового регулирования муниципально-территориального и административно-территориального устройства и соотношение соответствующих законодательных разделов.