Теория и практика правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека
Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации введен Федеральным конституционным законом "Об Уполномоченном по правам человека". Несмотря на то что с момента вступления данного Закона в силу прошло уже довольно много времени, вопрос о месте Уполномоченного по правам человека в механизме обеспечения прав и свобод в Российской Федерации остается дискуссионным. Это вызвано прежде всего проблемами реализации Уполномоченным по правам человека своей функции "обеспечения гарантий государственной защиты прав граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами" (ч. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека").
Должность Уполномоченного по правам человека предусмотрена Конституцией, его назначение и освобождение от должности входит в компетенцию Государственной Думы Федерального Собрания РФ (п. "е" ч. 1 ст. 103 Конституции).
Уполномоченный по правам человека является конституционным правозащитным органом, учреждаемым Государственной Думой Федерального Собрания РФ. Это значит, что такие органы, как Президент РФ, Правительство РФ, Совет Федерации Федерального Собрания РФ, не вправе подменить решения Государственной Думы Федерального Собрания РФ о назначении или освобождении от должности Уполномоченного.
Указанная процедура назначения и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека во многом способствовала формированию мнения о том, что Уполномоченный является институтом парламентского контроля[1]. Однако только лишь характер процедуры назначения на должность и освобождения от нее не может служить основанием отнесения Уполномоченного по правам человека к законодательным органам государственной власти. Несмотря на то что, согласно ч. 1 ст. 33 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека" Уполномоченный по правам человека обязан по окончании календарного года направить доклад о своей деятельности в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания РФ (равно как и Президенту РФ, в Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Генеральную прокуратуру РФ), этот доклад является оконченным документом, т.е. не подлежит утверждению ни одним из перечисленных выше органов. Таким образом, Уполномоченный не является органом парламентского контроля.
А. В. Строкатов считает, что институт Уполномоченного по правам человека относится к органам исполнительной власти, т.е. обладает исполнительно-распорядительными полномочиями. Не вдаваясь в анализ особенностей организации и функционирования органов исполнительной власти, можно сделать вывод о том, что Уполномоченный по правам человека не может быть отнесен к органам исполнительной власти не только организационно (не обладает исполнительно-распорядительными полномочиями), но и юридически (не входит в систему и структуру органов исполнительной власти)[2].
По мнению В. В. Комаровой, Уполномоченный по правам человека представляет собой некоторый симбиоз между парламентским и исполнительным омбудсменами[3]. Данная позиция, на наш взгляд, тоже не состоятельна, поскольку Уполномоченный по правам человека не подотчетен никакому из государственных органов.
М. В. Баглай определяет Уполномоченного по правам человека как федеральный орган государственной власти с особых) статусом[4], что представляется не совсем корректным но ряду причин. Во-первых, такой подход приведет к еще большей неопределенности статуса Уполномоченного по правам человека, поскольку "если органы государственной власти с особым статусом не относятся ни к одной из ветвей власти, составляющих классическую триаду властей, то логично предположить, что они должны быть отнесены к органам некой иной ветви государственной власти"[5]. Во-вторых, не совсем ясно, какое значение имеет понятие "орган государственной власти", причем сам М. В. Баглай также не дает ответа на этот вопрос. Он пишет, "что в Конституции, наряду с наиболее часто употребляемым термином “орган государственной власти” встречается термин “государственный орган” (ст. 33, 120). Трудно пока сказать, какой смысл вкладывается Конституцией во второй термин; возможно, со временем конституционно-правовая теория или практика Конституционного Суда выявят его ОГЛАВЛЕНИЕ. Пока же в обиходе и в литературе оба термина используются как идентичные"[6]. В данном случае требуются строгие лексические формы.
При определении места Уполномоченного по правам человека в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина, необходимо уяснить его статус как правозащитного органа, а именно средства правовой защиты прав и свобод, применяемых Уполномоченным, и их правовые последствия.
Особенностью его статуса в качестве правозащитного органа является положение Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека" о том, что "деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод" (ст. 3). Дополнение имеющихся средств защиты прав и свобод осуществляется, как правило, посредством рассмотрения частных жалоб заявителей, в результате чего Уполномоченным составляется заключение. К заявителям Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека" относит "граждан Российской Федерации и находящихся на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства" (ст. 15).
Другими особенностями статуса Уполномоченного по правам человека являются: независимое положение по отношению к органам государственной власти; гласность; гибкий и комплексный подход к осуществлению своих полномочий; отсутствие юридически формализованных процедур рассмотрения жалоб; бесплатность для субъектов, обращающихся к нему; возможность руководствоваться в своей деятельности критериями не только законности, но и справедливости и целесообразности; наличие инициативы защиты прав и свобод граждан от массовых и грубых нарушений.
Наиболее важным из характеризующих статус Уполномоченного по правам человека признаков является установленная Федеральным конституционным законом "Об Уполномоченном по правам человека" обязанность "направить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и свобод граждан, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод" (ст. 27).
Также по результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе:
– обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;
– обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;
– обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;
– изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;
– обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (ст. 29 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека").
То есть конечным итогом деятельности Уполномоченного по правам человека как самостоятельного субъекта правовой защиты являются рекомендации нарушителю в связи с его решениями или действиями (бездействием), которыми он нарушает или нарушил нрава человека и гражданина.
Таким образом, Уполномоченного по правам человека нельзя отнести к органам государственной власти, поскольку он не обладает государственно-властными полномочиями.
Согласно Федеральному конституционному закону "Об Уполномоченном по правам человека" Уполномоченный и его аппарат являются государственным органом с правом юридического лица, имеющим расчетный и иные счета, печать и бланки со своим наименованием и с изображением Государственного герба РФ (ч. 3 ст. 37). Таким образом соблюдена требуемая лексическая форма, что обусловливает дифференциацию понятий "государственный орган" и "орган государственной власти".
Однако возникает принципиальный вопрос: насколько полномочия, предоставленные Уполномоченному по правам человека, соответствуют указанной роли, а правовое регулирование его деятельности позволяет осуществлять эти полномочия на практике?
Очевидно, критерием эффективности его деятельности является процент положительных решений вопросов, изложенных в жалобах заявителей, иными словами, какое количество прав и свобод из нарушенных восстановлено.
По данным за 2013 г. Уполномоченный по правам человека был вынужден отклонить 8,7% поступивших жалоб по причине их несоответствия установленным в Законе критериям приемлемости. Заявителям в этой ситуации был направлен мотивированный отказ в их рассмотрении. По итогам рассмотрения 58,48% жалоб заявителям, нс исчерпавшим правовых средств защиты своих прав, были направлены разъяснения и рекомендации о формах и методах их дальнейших действий.
Во взаимодействии с компетентными органами государственной власти Уполномоченный по правам человека в 2013 г. принимал меры для восстановления прав 30,7% своих заявителей. Он направлял в суды заявления в защиту их прав и свобод; лично или через своего представителя участвовал в судебных заседаниях; обращался в суды надзорных инстанций с ходатайствами о проверке вступившего в законную силу решения, приговора, определения или постановления суда; присутствовал при судебном рассмотрении дела в порядке надзора; обращался в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. В результате этой работы были восстановлены права 8,6% заявителей.
Таким образом, из всех обращений к Уполномоченному по правам человека к его компетенции относилось немногим менее 30% обращений. А эффективность его деятельности (коэффициент полезного действия) в 2013 г. составила менее 9%. Показатель, надо полагать, довольно скромный[7].
Несколько лучше обстоят показатели эффективности деятельности уполномоченных в субъектах РФ. Так, в 2013 г. в адрес Уполномоченного но правам человека в Приморском крае поступило 6219 обращений (из них – 533 жалобы), при этом восстановлены нарушенные права по 98 жалобам граждан, что составляет 18,3%[8].
Анализ причин такой низкой эффективности работы Уполномоченного позволяет выдвинуть следующие тезисы.
Во-первых, в адреса уполномоченных по правам человека различных уровней поступает различное количество обращений.
Так, в 2013 г. Уполномоченному по правам человека в Приморском крае поступило 6327 обращений, а федеральному – 5114[9]. Методом несложных математических действий можно определить коэффициент положительно решенных вопросов от общего числа обращений, который составляет: для федерального Уполномоченного по правам человека – 10,9; для Уполномоченного по правам человека в Приморском крае – 6,3. Следовательно, налицо организационная проблема эффективности деятельности Уполномоченного. Не каждый государственный орган может "похвастаться" высокой эффективностью работы, рассматривая порядка 150 обращений вдень.
Во-вторых, Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека" наделяет обязанностью государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, получившее заключение Уполномоченного по правам человека, в месячный срок рассмотреть рекомендации Уполномоченного по правам человека и о принятых мерах в письменной форме сообщить Уполномоченному по правам человека. Ни о какой обязанности восстановить нарушенное право речи не идет. Таким образом, обнаруживаются правовые проблемы, влияющие на эффективность деятельности Уполномоченного по правам человека.
Институт Уполномоченного занимает важное место в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Наряду с другими правозащитными органами, Уполномоченный по правам человека осуществляет квалифицированную защиту прав и свобод. Помимо непосредственно восстановления нарушенных прав и свобод Уполномоченным по правам человека осуществляется контроль их соблюдения, взаимодействие в сфере защиты прав и свобод, юридическое консультирование в пределах компетенции, принимается участие в правотворческой деятельности в области прав и свобод.