ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ИЗУЧЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ - Государственное и муниципальное управление

Лекция 11. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ИЗУЧЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Исследовательский инструментарий современной науки о государственном и муниципальном управлении включает:

1) общенаучные методы, которые являются совокупным достоянием всех общественных наук;

2) конкретно-прикладные методы, которые были разработаны именно в рамках научного познания практики управления социумом.

К общенаучным методам относятся следующие.

1. Дедукция и индукция.

Дедукцией называется процесс построения научной теории путем обобщения ряда эмпирических данных (научной абстракции). Дедуктивный метод используется, когда из каких-то общих положений, которые считаются достоверными, выводят определенные следствия, которые могут быть проверены эмпирическим путем. Например, зная, что обычно молодые люди, получающие высшее образование и не имеющие высокого достатка, настроены либерально, можно предсказать, что за партию либерального толка проголосует больше студентов, чем за консерваторов.

Вместе с тем дедуктивные суждения далеко не всегда могут подтвердиться общественно-политической практикой. Достоверность дедуктивных теорий проверяется посредством индукции — восхождения от конкретного к абстрактному. Индуктивные теории возникают, когда исследователь в результате многократного наблюдения за повторяющимися явлениями практики строит теоретическое умозаключение.

Например, поскольку в течение двух десятилетий за лейбористов в Лондоне голосовало больше студентов, чем за консерваторов, исследователь заключает, что либеральные партии всегда будут получать большую поддержку студентов, чем консервативные.

В современном постоянно меняющемся мире дедуктивные, равно как и индуктивные умозаключения постоянно ставятся под сомнение общественно-политической практикой. Иногда какой-то случай может опровергнуть авторитетную научную теорию либо, наоборот, комплекс на первый взгляд непротиворечивых и достоверных причинно-следственных явлений не может претендовать на научность.

Популярная в современной государственно-управленческой науке теория политической модернизации, воспринятая изначально как дедуктивное умозаключение (все страны должны стать на путь демократизации путем привития ira своей почве западных политических ценностей), стремительно обрастает сегодня множеством индуктивных контраргументов (поскольку демократическая прививка "по-европейски" удается лишь в государствах с соответствующим типом политической культуры).

Вот почему дедукция и индукция обязательно должны дополнять друг друга при научном исследовании существующих и попытке обосновать собственные научные гипотезы, суждения, умозаключения. Претендовать на научность может только теория, которая постоянно подтверждается эмпирически, т.е. верифицируется.

2. Анализ и синтез.

Анализ представляет собой мысленное разделение объекта изучения на элементы, чтобы исследовать каждый из них. Однако, анализ элемента предполагает одновременно осмысление его взаимосвязи и взаимодействия с другими элементами и окружающей средой. Это осмысление "в контексте", "на фоне" и называется научным синтезом.

В процессе анализа и синтеза осуществляется переход видимого к глубинному, причинно-следственному. В результате появляется целостное научное представление об объекте исследования, возникает качественно новое знание (выдвижение научных гипотез, суждении, концепций), проявляются эвристические способности ученого.

Анализ и синтез архивостребованы современной наукой о государственном и муниципальном управлении. В условиях политической, экономической и социокультурной нестабильности возрастает потребность объективного научного анализа происходящих в системе государственного управления процессов и явлений, чтобы затем на основе этого составить о них целостное представление и определить их роль и место в развитии мировой и национальной государственности.

3. Сравнение.

Сравнение — сопоставление явлений и процессов, в том числе происходящих в государственном и муниципальном управлении: выбрав однопорядковые объекты изучения, устанавливают ряд важных для исследователя критерия и затем сравнивают по каждому критерию.

Научная результативность применения метода сравнения достаточно высока. Этот метод широко используется в государствоведческой науке, когда сопоставляются, например, формы правления, отдельные государственные институты или даже научные концепции. Важно сначала выявить действительно существенные, важные для каждого объекта исследования и для исследователя критерии сравнения, а также соблюдать принцип однородности изучаемых объектов.

Нецелесообразно, например, сравнивать современную политическую культуру западноевропейских и мусульманских стран, не включив в перечень критериев фактор значимости религиозного фактора в жизнедеятельности данных сообществ.

4. Моделирование.

Моделирование — воспроизведение в создаваемом объекте некоторых свойств изучаемого явления либо процесса.

Цель моделирования — предсказать на основе поведения модели динамику реального процесса, явления, отношения. По словам известного советского ученого Н. Н. Моисеева, "модель кодирует ту информацию, которую люди раньше не знали" и, таким образом, "содержит в себе потенциальное знание, которое человек, исследуя ее, может приобрести, сделать наглядным и использовать его в практических нуждах. Именно этим и обусловлена предсказательная способность модельного описания"^[1].

Качество моделирования зависит от того, насколько репрезентативно свойства, заложенные в модель, отражают реальный объект исследования.

Например, современные исследователи сходятся во мнении, что динамика развития всех социально-политических систем имеет волновой характер. В рамках данной гипотезы российскими политологами А. С. Ахиезером и В. В. Ильиным предложена волновая модель развития российской государственности, где высчитана определенная длина волны, определены фазы подъема, спада и стагнации российской государственности в зависимости от характера политического режима.

5. Планирование и прогнозирование.

Планирование и прогнозирование — научное предсказание траектории, динамики и скорости развития исследуемого объекта, сделанное в результате научного исследования предыдущих состояний объекта за определенный период времени.

Современная прикладная политология знает множество методов, приемов, технологий планирования и прогнозирования: от так называемый жестких экономико-математических моделей (трендовое, линейно-динамическое прогнозирование) до "мягких", количественно-качественных приемов (метод "темные лошадки", многофакторный анализ и прогноз). При выборе определенного приема (или их совокупности) важно четко представлять себе диапазон валидности (т.е. практической применимости) исследовательского инструментария.

Например, действенным инструментарием определения степени валидности статистических методов планирования и прогнозирования являются коэффициент Стьюдента (помогает определить степень ошибки для статистических гипотез) либо коэффициент ранговой корреляции (позволяет учесть характер и степень взаимосвязи между переменными, увязанными в моделируемое уравнение).

Наряду с общенаучными можно выявить ряд конкретно-прикладных исследовательских методов, востребованных современной наукой и практикой государственного управления. Основы данных методов разработаны представителями смежных социально-политических наук; однако впоследствии эти инструменты были адаптированы к потребностям административно-управленческой теории. Это дает право причислить их к специальным научным инструментам публичного управления.

6. Системный анализ в государственном и муниципальном управлении.

Системный подход — методологическое направление познания природной, социальной и духовной действительность, в основе которого лежит понимание объекта исследования как системы. В самом упрощенном понимании система — это особым образом организованное (комплексное) воздействие субъекта на объект. Системный подход ориентирует исследователя на раскрытие целостности объекта, выявление многообразных связей в нем и сведение всех знаний об объекте в единую теоретическую конструкцию.

Методология системного анализа начала разрабатываться со второй половины XX в. У ее истоков — основатель обобщенной системной концепции австрийский биолог Людвиг фон Берталанфи, который первым дал общее определение термину^[2]; основоположник "философии кибернетики"^[3] Н. Винер^[4], "отец кибернетики" А. А. Богданов (Малиновский)^[5], который в своим фундаментальном исследовании "Тектология (Всеобщая организационная наука)" обосновал сущность системной концепции^[6].

Зародившись в рамках биологии, физики, кибернетики, системный подход позже был взят на вооружение адептами социально-политической науки. Основателем системного подхода в социологии и политологии является Д. Истон, который в своих работах: "Политическая система" (1953), "Концептуальная структура для политического анализа" (1965), "Системный анализ политической жизни" (1965) впервые ввел в научный оборот понятие "политическая система", определил ее структурные компоненты, функции и признаки, а также обосновал модель политической системы в современном демократическом правовом государстве. Данная модель, как можно убедиться далее, была взята на вооружение государствоведческой наукой.

Сегодня насчитывается около 40 различных формулировок понятия "система". Наиболее емким является определение системы как интегративной совокупности элементов, компонентов, подсистем, взаимосвязанных и взаимодействующих между собой и с окружающей средой.

Вне зависимости от типа, размера и "возраста" любая система обладает следующими свойствами.

• Эмерджентность (англ. to emerge — проявляться) — способность системы проявлять новые качества, не свойственные каждому отдельному ее элементу. Речь идет нс о количественных, а прежде всего о качественных параметрах, которые образуются в результате взаимодействия, взаимосвязи всех элементов системы. Именно эта уникальная качественность и отличает систему от простой суммы ее слагаемых.

Так, представители одного из 120 российских этносов не несут в себе всех социокультурных, ментальных признаков русской нации. И только взятые в совокупности, объединенные общей исторической судьбой более чем двухтысячелетнего развития государственности, все этносы, проживающие на территории РФ, образуют ее многонациональный народ, с его самобытными характеристиками.

• Структурность — предполагает обязательное наличие у системы структуры — совокупности элементов, компонентов, эшелонов, подсистем, взаимосвязанных между собой. При этом каждый из элементов является относительно автономным и также может рассматриваться исследователем как система низшего порядка. Изменение, перемещение, удаление любого из элементов либо изменение вида и характера взаимосвязей между ними неизбежно изменяет качественные характеристики системы.

Например, получение Страной Басков политической автономии в 1980 г. изменило характер испанского унитаризма.

• Взаимодействие с окружающей средой. Любая система существует лишь постольку, поскольку она взаимодействует с окружающей средой. По степени и характеру взаимосвязи системы с внешней средой различают открытые, полуоткрытые и закрытые системы. Абсолютно закрытые системы — это научная абстракция. Все реальные системы являются открытыми или полуоткрытыми. Считается, что чем активнее система обменивается с внешней средой веществом, энергией, информацией, тем она более жизнеспособна, адаптивна, устойчива. Напротив, блокирование прямых (обратных) связей порождает излишнюю энтропию в системе (степень беспорядка, внутреннего дисбаланса), что заставляет систему искусственно усложняться, образовывать новые элементы, "обслуживающие" внутренний хаос. Со временем собственных ресурсов такой системе оказывается недостаточно, чтобы справиться с возрастающей внутренней энтропией, и целостность распадается.

Закрытые тоталитарные политические режимы неизбежно разрушаются во многом благодаря росту внутренней энтропии (создание множества "охранительных" механизмов и структур, экономическая и политическая изоляция от внешнего мира, длительная поддержка государственной моноидеологии и т.д.). Напротив, чем демократичнее функционирует политическая система, чем более развиты "обратные связи" государственной власти с обществом (демократический механизм рекрутизации политической элиты, учет властью общественного мнения при принятии решений), тем она жизнеспособнее и легитимнее.

• Гомеостаз — способность системы сохранять свои ключевые параметры в процессе жизнедеятельности. Считается, что чем совершеннее система, тем большей степенью данного признака она обладает. В современной социальной науке аналогом гомеостаза является устойчивое развитие, т.е. постоянное качественное совершенствование, отказ от рудиментарных элементов, связей, способов взаимодействия с окружающей средой.

По мнению большинства современных политологов, вектором устойчивого развития всех современных государств является демократизация как постоянный процесс совершенствования национальных форм гражданского участия.

Системный анализ в социально-политической науке находится в стадии активного развития. В настоящее время в его рамках оформились кибернетическое и синергетическое направления, которые, одинаково воспринимая понятие "система" и ее свойства, все же расходятся в отношении к энтропии как характеристике хаоса внутри и вне системы, по-разному воспринимают смысл и значение управления социальными объектами.

Особенностью кибернетического подхода является то, что с его помощью исследуются лишь системы, в которых четко выявлены управляющий и управляемый блоки, а также существует определенная цель (иерархия целей) управления. Определяющий тезис кибернетики таков: благодаря управлению система в процессе своего развития ведет постоянную антиэнтропийную деятельность — создает организационный порядок из хаоса. Соответственно, в кибернетической системе определяющая роль отводится субъекту управления. А главная цель управляющей подсистемы — организовать объект управления путем нахождения соподчиненности компонентов, входящих в его состав. Помочь ему в этом должна информация, которую он получает посредством обратной связи. Последняя в рамках кибернетики представляет собой ответ, результат управляющего воздействия.

Однако в современных социальных системах возникает целый спектр целей, порой противоречащих друг другу. И построить четкую, однозначную иерархию целей в таких системах не представляется возможным. Да и иерархия эта вряд ли будет отражать социальную действительность с ее разнообразными связями (причем чаще горизонтальными, чем вертикальными). В этом контексте синергетический подход является новой страницей системной методологии в современной науке, который изучает самоорганизацию в социальных системах. Синергетика исследует и использует связи между элементами структуры системы, образующиеся в малопредсказуемых условиях. В таких системах упорядоченность может возникать как в области управления, так и вне ее, независимо от нее и даже вопреки ей (например, по мнению специалистов, деятельность преступного мира организована даже лучше, чем государственное управление в некоторых сферах). В фокусе синергетики находится, таким образом, поведение управляемых и самоуправляемых систем, образующих в совокупности образ нелинейного мира в процессе саморазвития, мира, в котором порядок и хаос соседствуют, взаимопроникают и взаимотрансформируют друг друга. За счет самоорганизации возрастает степень упорядоченности социальной системы. Вот почему главное место в синергетике занимает не организация, а самоорганизация — процесс спонтанного упорядочивания элементов системы без целенаправленного управленческого воздействия. Все это обусловливает позитивное отношение сторонников синергетики к хаосу, поскольку он является средой самоорганизации социальных систем. Поэтому субъект управления должен учитывать наличие, по крайней мере, двух видов целей: собственные цели развивающихся объектов (цели самоорганизации) и свои, управленческие цели (цели организации).

В фокусе современного системного анализа находятся: исследование тектологии системы (ее строения), функционирования (воспроизводства), эманации (дезорганизации), диссипации (существования в условиях отсутствия равновесия). Именно с этих общеметодологических позиций "системщики" исследуют государственное управление как явление, процесс и результат.

В этом контексте государственное управление можно представить как систему, функционирующую в рамках микро- (общество данной страны) и макросреды (международное сообщество) (рис. 3).

Рис. 3. Система государственного управления

В рамках государства как управляющего субъекта выделяют подсистемы: А — политическую и Б — административную. Цель первой — разработка и принятие политических решений (законов, целевых программ, концепций, стратегий и т.п.); цель второй — исполнение политических решений и обеспечение деятельности политиков. Соответственно, в рамках подсистемы А реализуется высшая государственная власть, в рамках подсистемы В — исполнительно-распорядительное управление. Степень автономии политики и администрирования, а также характер их взаимосвязи определяется параметрами конкретной государственности.

Структурно система государственного управления состоит из следующих блоков:

• нормативно-правовая подсистема;

• функционально-структурная подсистема;

• профессионально-кадровая подсистема;

• коммуникативная подсистема (внутри- и внешнесистемные коммуникации);

• профессионально-культурная подсистема;

• информационно-аналитическая подсистема.

С позиций системного анализа принципиальное значение приобретает режим взаимодействия государственного управления с обществом, т.е. характер реализации прямых и обратных связей. Общественность поставляет на "вход" государственного управления ресурсы (демографические, трудовые, экономические и т.д.) и предъявляет определенные требования к государству (охрана общественного порядка, законности, защита интересов отдельных социальных групп и т.п.). Перерабатывая эти импульсы, система государственного управления выдает на "выходе" государственно-политические решения (принятые законы и подзаконные акты, целевые программы, концепции, стратегии и т.д.) и предпринимает определенные действия по реализации этих решений. В управленческой практике важно учитывать и прорабатывать не только и не столько прямые, "вертикальные" (исполнительно-распорядительная деятельность государства по отношению к обществу в целом и отдельным социальным группам, индивидам), сколько "обратные связи" между общественностью и государственным управлением (реакция общественности на решения и действия власти). Это поможет государству в процессе своего развития сохранять баланс на "входе" и "выходе", т.е. проводить действительно демократически ориентированную государственную политику, учитывающую реальные интересы и потребности общества и имеющие целью их удовлетворение. Такое состояние на языке системного подхода называется устойчивым (динамическим) равновесием.

Именно проблематика устойчивости развития социально-политических систем привлекает основное внимание современных социологов и политологов.

Нынешние исследования ориентированы не на системы вообще, а на изменяющиеся системы, в которых неустойчивость (как внешней, так и внутренней среды) есть предпосылка изменения способа их поведения. Неустойчивость в рамках системного анализа означает низкую степень предсказуемости развития социальной системы в каждый последующий момент времени. Взаимосвязь устойчивости и неустойчивости конкретизируется в системном подходе через понятие нелинейности развития систем.

С этих методологических позиций современный мир с его геополитической многополюсностью, а также современный социум с его политическим, экономическим, социокультурным плюрализмом и прогрессирующим гражданским индивидуализмом образуют малопредсказуемую окружающую среду для системы государственного управления. В рамках этой внешней неопределенности системе государственного управления крайне трудно артикулировать и правильно проранжировать все общественные цели и потребности, выстроить удовлетворяющую всех политическую линию. Да и построенная целевая иерархия вряд ли будет отражать социальную действительность с ее разнообразными связями (причем чаще горизонтальными, чем вертикальными).

Не следует забывать и о низкой степени "прозрачности" и предсказуемости внутренней среды государственного управления, которая также весьма неоднородна, динамична и, несмотря на проводимые политико-административные реформы, трудно поддается общественному контролю. Показателями этой ситуации являются: бюрократизм, коррумпированность, преобладание неформальных отношений между политиками и госслужащими. Именно эти факторы, в свою очередь, "управляют" самим объектом управления, т.е. влияют на менталитет власти, характер, режим и технологии ее осуществления в обществе. На языке современного анализа такие системы называются операционально замкнутыми, или системами с "собственным характером". Их развитие предсказать особенно трудно, их поведение в каждый момент времени малопредсказуемо, т.е. выходит за рамки математического ожидания. Неравновесные системы в высокой степени подвержены флуктуации и бифуркации.

В этих условиях государственному управлению становится все труднее сохранять и поддерживать устойчивое равновесие между потребностью управлять и выстраивать соответствующие политико-административные отношения, с одной стороны, и необходимостью обеспечивать условия для самоуправления, самоорганизации современного социума — с другой.

Такая задача актуальна для всех современных развитых и развивающихся государств. Для России с се уникальнейшим и богатейшим географическим, климатическим, этнополитическим, социокультурным составом достижение динамического равновесия между либерализмом и консерватизмом в государственной политике была и остается "проклятой" проблемой национальной государственности.

Зыбкость идеологических основ национальной политической культуры, отсутствие в обществе согласия относительно базовых идеалов и ценностей нашего развития (спор западников и славянофилов в XIX в., баталия союзной и республиканской элит на исходе XX в., идеологический вакуум постсоветской России) составляет основную внешнюю преграду, не позволяющую российскому обществу понять, услышать, принять (легитимизировать), проконтролировать избранную им власть.

Имманентно присущие национальному государственному управлению традиции местничества, патримониализма и патроната в отношениях между политиками и чиновниками (феномены "кормлений", холопства, политического господства номенклатуры) являются главным внутренним фактором, веками препятствующим конструктивизации обратных связей между властью и обществом.

Указывая на эти "системные изломы" российской государственности, сторонники системного подхода не дают пока конкретных рецептов выхода из "ловушки".

Общими рекомендациями для практиков государственного управления в рамках системного подхода являются следующие:

1) в системе государственного управления объективно существуют два вида целей: собственные цели развивающихся социальных объектов (цели самоорганизации) и свои, управленческие цели (цели организации). Вот почему первым методологическим советом для субъекта государственного управления будет совет учитывать цели объекта управления в процессе государственно-политического целеполагания, для чего необходимо понять объект, установить с ним общий "синтаксис", т.е. язык общения. Таким образом, ментально будучи либералом или консерватором, управленец должен исповедовать в своей повседневной деятельности и кибернетический, и синергетический подходы;

2) субъект управления должен учитывать, что если система (объект) находится в неравновесном состоянии, то даже слабые воздействия на "входе" могут превратиться в разрушительные катаклизмы, уничтожить систему (убийство эрцгерцога Фердинанда как начато Первой мировой войны). В связи с этим па государственно-политическом уровне пристальное внимание должно уделяться организации и поддержке информационно-аналитического обеспечения управления. При этом, как замечают современные математики и физики, необходимо учитывать не только весьма вероятные события, но и отслеживать так называемую флуктуационную, т.е. очень малую вероятность. Современная теория управления рисками, опираясь на статистику катастроф, гласит: чем меньше вероятность события, тем вероятнее оно может произойти. Действительно, наиболее частой причиной возникновения аварий, катастроф, чрезвычайных ситуаций является цепочка маловероятных событий, в которой решающую роль играет так называемый человеческий фактор (техническая ошибка диспетчера, пилота, вызванная функциональной усталостью, притуплением внимания). О пресловутом "человеческом факторе" должен помнить каждый политик и каждый госслужащий в той мере, в какой он является субъектом управления социальной системой;

3) субъект управления должен учитывать ритмичность и волнообразность развития объекта (экономические, политические и социокультурные волны развития имеют неодинаковую длину, амплитуду, ритм). Например, политические ритмы более динамичны, чем экономические, и потому для обеспечения гармоничной модернизации нужно либо притормозить политические изменения, либо ускорить экономические;

4) субъект управления должен понимать, что хаос может играть не только деструктивную, но и конструктивную роль, сопоставлять эти роли в каждой конкретной ситуации (например, накануне распада СССР);

5) субъект государственного управления не может отделиться, абстрагироваться от объекта управления, поскольку сам "включен" в систему и испытывает на себе результаты и последствия собственного воздействия;

6) субъект государственного управления должен помнить, что объект управления — сложная, динамически развивающаяся система, обладающая "собственным характером", поэтому необходимо исходить из методологии управления изменениями (никогда не ставить "жестких", т.е. однозначных целей; управлять и одновременно отслеживать результаты своего воздействия; всегда иметь в политическом арсенале "портфель стратегий").

7. Функционально-структурный подход в государственном управлении.

Данный подход продолжает методологию системного анализа с той лишь разницей, что изучает преимущественно тектологию системы, т.е. ее внутреннее строение.

Концепция функционально-структурного подхода к анализу и синтезу антропогенных (созданных человеком) систем, их эволюции разработана в трудах ряда зарубежных и российских ученых — административистов.

Основы функционального подхода к управлению были заложены еще в начале прошлого столетия (Т. Парсонс^[7] и др.). Именно тогда появление и развитие конвейерного производства привело к обособлению управления как самостоятельной практической сферы деятельности. Широко известны концепции основателей теории управления Ф. Тейлора, А. Файоля, Г. Эммерсона. В последние десятилетия активное развитие получила теория организации, которая предметно занимается функциями и структурами управления. В настоящее время одноименные указанным отраслям научного знания учебные дисциплины обязательно преподаются в вузах, осуществляющих подготовку государственных служащих.

Родоначальник структурного функционализма в социологии Т. Парсонс указал, что социальная система совершенна настолько, насколько она реализует ряд базовых функций -модусов своего существования.

Основными терминами функционально-структурного подхода являются следующие.

Цель — желаемое, возможное и необходимое состояние управляемого объекта, которое должно и может быть достигнуто.

В рамках теории управления выработаны обязательные требования к целям (они получили аббревиатуру SMART). Так, управ-

Цели управления классифицируются по уровням, срокам, ресурсам.

Если взять за основу общественное предназначение, цели в государственном управлении можно классифицировать на:

1) цели-задания государственных органов и организаций, которые ставятся вышестоящим субъектом управления и, как правило, закрепляются в основном документе данного госоргана. Так, основные цели — ориентации парламента страны (законодательство и представительство интересов) закреплены в конституции и регламенте работы парламента;

2) цели-ориентации — отражают общие (корпоративные) интересы членов коллектива, призванного осуществлять цели-задания. Такого рода целями для правительства страны являются, например, показатели эффективности государственной целевой программы, которых нужно достичь;

3) цели самосохранения — стремление сохранить свою корпоративную, профессиональную, клановую стабильность, устойчивость по отношению к окружающей среде. Сегодня цели сохранения государственных служащих как профессионального сообщества можно найти в их этическом кодексе.

Функция — производная, вторичная по отношению к целям категория, представляющая собой вид управляющего воздействия, который осуществляется в пространстве-времени.

Существует множество классификаций функций государственного управления:

1) по отношению к объекту воздействия выделяют внешние (публичные, инфрафункции) и внутрисистемные (интрафункции);

2) по статусу органов государственной власти и управления вычленяют государственно-политические и государственно-административные функции;

3) по содержанию управленческого воздействия выявляют:

• ориентирование объекта управления (прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство и т.д.);

• обеспечение системы управления (кадровое, материально-техническое, информационное);

• оперативное управление системой (учет, контроль, мониторинг, оценка, координация);

4) по полномочиям, содержащимся в функциях, выявляют: регулирующие, расчетно-информационно-аналитические, организационные, контрольные и т.д.

Полномочие ("имею право и могу") — это элемент управленческой функции; конкретный вид деятельности, который субъект управления правомочен совершать в рамках управленческой функции.

Компетенция (принадлежность по праву) — круг полномочий какого-либо органа, который он имеет право и способен осуществить.

Совокупность функций, полномочий, компетенции определяет статус данного госоргана и должностного лица, т.е. роль и место субъекта в организации более высокого порядка, определенная его целевым предназначением, компетенцией, специфическим набором функций и полномочий.

Ключевой проблематикой функционально-структурного подхода является диалектика функций и структуры.

Принципиальная позиция большинства исследователей такова, что именно совокупность функций определяет соответствующую им структуру управления, а не наоборот. То есть при проектировании организационной структуры субъект управления вначале устанавливает миссию и "пучок целей", затем в соответствии с целевыми ориентирами обозначает спектр необходимых функций и ранжирует их, и уже исходя из функций, определяет элементы структуры организации. На практике государственного управления данная установка, к сожалению, иногда нарушается, когда, например, определенное ведомство создается "под конкретного чиновника".

Однако структура системы может оказать воздействие на функцию. Это воздействие может быть стимулирующим, когда потенциальные возможности структуры больше, чем реализуемые ею функции, либо тормозящим, когда структура перестает соответствовать функции. Первое противоречие разрешается обновлением (развитием) функции системы, а второе — перестройкой (изменением) структуры как несоответствием требованиям функционирования системы. Таким образом, функция и структура диалектически взаимосвязаны, оказывают влияние друг на друга в процессе развития системы управления.

Показательным примером применимости функционально-структурного подхода в государственно-управленческой практике стала алгоритмизация процесса реформирования федеральных органов исполнительной власти. Алгоритм оценки управленческих функций был разработан группой ученых НИУ ВШЭ в 2000-2002 гг. "по заказу" Правительства РФ с целью оптимизации функций и структуры госаппарата.

Необходимость проведения функциональной инвентаризации в системе государственного управления была вызвана избыточностью функций государства но отношению к частному сектору (по данным экспертов, их насчитывалось более 250 тыс.), а также отсутствием четких, единых критериев классификации функций. Такая функциональная избыточность и неопределенность порождала новые структуры управления, меняла их статус, способствовала раздутию госаппарата.

В соответствии с разработанным алгоритмом каждая функция федеральных органов исполнительной власти последовательно оценивалась по следующим критериям:

1) несвойственная функция — необходимая государству, но не соответствующая профилю конкретного госоргана (се оставляли у государства, но закрепляли за профильным ведомством);

2) избыточная функция — необоснованно исполняемая органами власти (се нужно было передать на региональный, местный уровень либо частному сектору);

В свою очередь, избыточные функции анализировались по шести критериям:

— закреплена ли функция в федеральном законе или ином нормативном правовом акте;

— содержит ли функция властные полномочия или связана с осуществлением юридически значимых действий;

— соответствует ли исполнение функции ограничениям, установленным антимонопольным законодательством;

— обоснованно ли функция передается на региональный уровень;

— обоснованно ли функция передается на муниципальный уровень;

— может ли функция осуществляться участниками рынка.

В результате такой многоступенчатой оценки решалась судьба функции: либо функция упразднялась вообще, либо она передавалась другому ведомству по горизонтали, либо "спускалась" на региональный или местный уровень, либо передавалась частному сектору.

После инвентаризации функций последовал этап проектирования новой организационной структуры федеральных органон исполнительной власти. Вместо множества разностатусных ведомств с различными названиями ("агентство", "надзор", "комитет", "комиссия", "департамент" и пр.) Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" были учреждены три организационно-правовые формы осуществления государственного управления в рамках исполнительной власти: федеральное министерство, федеральное агентство, федеральная служба. Каждому из них вменялись определенные виды функций, а ОГЛАВЛЕНИЕ каждой функции, в свою очередь, четко раскрывалось в Указе.

Системный и функционально-структурный подходы, таким образом, являются востребованными как наукой, так и практикой современного государственного и муниципального управления.