Как связаны функции государственных и муниципальных органов в области предоставления публичных услуг?

Мы подошли к основной проблеме соотношения социальной и сервисной функций государственных структур. Очень важно найти те моменты деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления, которые эти два направления сближают и вместе с тем делают самостоятельными и предметно ответственными в организационном и правовом отношении, а также в области информационно-технологического решения.

Проследим это на примере деятельности Министерства здравоохранения и социального развития РФ, которое в большом комплексе своих функций ведет и огромную работу по обеспечению трудоустройства безработных в условиях кризиса. При этом учитываются только те потерявшие работу, которые зарегистрировались. Таковых становится все меньше, и потому есть основание говорить о том, что кризисное состояние в этой сфере идет на спад. Пресса же свидетельствует о наличии большого контингента безработных, не прошедших регистрацию. Точной статистики, очевидно, нет. Именно на примере борьбы с безработицей видно, как плотно переплетаются функции социального плана и сервисного. Если речь идет о создании новых или о заполнении свободных рабочих мест, об организации государственных или частных структур, привлекающих трудоспособное население, об обосновании пособий по безработице, то это прямые государственные функции соответствующих федеральных министерств, аналогичных структур субъектов РФ, органов муниципального управления.

Если же речь идет об оказании помощи конкретному человеку, ищущему работу (Иванову, Сидорову), то имеем случай оказания услуги информационной и/или организационной, юридической.

Обращаем на это внимание потому, что за последние годы в управленческой практике потерян критерий различия функций государственного управления и государственных услуг и их значимости для всей системы исполнительной власти. К сожалению, потеря этого критерия становится все более видна на уровне правового оформления нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государственных и муниципальных структур. Об этом свидетельствуют положения об органах исполнительной власти и административные регламенты.

Грамотный подход заложен в постановлении Правительства РФ от 11.11.2005 № 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг"^[1]. Как видим, это отражено на самом низком уровне нормативных актов – в регламентах. По в положениях об органах и в проектах законов такое разделение сфер реализации функций и услуг все чаще нивелируется. И это дает определенные последствия. Вместо того чтобы в состав классификаторов, которые все более активно используются в условиях информатизации, включить классификаторы функций органов исполнительной власти и на этой основе совершенствовать функциональные процедуры по каждой должности и рабочему месту, усиливается система контроля. СМИ сообщают, что процент выполнения поручений в органах управления не превышает 20%. Президент РФ вынужден обратить внимание на то, что нарушаются сроки выполнения его поручений. Выполняется каждое пятое поручение. В ответ глава Контрольного управления Президента сообщает, что "...до конца 2010 г. появится усовершенствованный программный продукт, который позволит в режиме реального времени видеть картину исполнения поручений в целом и нарушений отдельных поручений по каждому исполнителю"^[2].

При определении технологических и организационных особенностей оказания услуг необходимо учитывать главное юридически важное различие между правовыми актами по методам реализации функций и оказания индивидуалъных услуг гражданам и организациям.

По результатам реализации функций управления органы исполнительной власти, как правило, принимают нормативные правовые акты, а также общие адресные акты относительно конкретных организаций в сфере ведения соответствующих органов исполнительной власти. Они касаются волеизъявления государственных органов в области организации, регулирования, контроля, координации, исполнения и иных форм и предметных направлений работ государственной деятельности, т.е. в области работы подведомственной сферы жизни общества.

В сфере же оказания государственных услуг, в частности через технологию "одного окна" (теперь эта форма переименована в "единое окно"), принимаются индивидуальные акты, имеющие юридическую силу подтверждения субъективного права индивида, если они приняты в рамках полномочий соответствующих органов и в установленной законом форме. Предоставление услуг – одна из многих функций государственных и муниципальных органов. И, как считает премьер-министр России, внимание к социальной функции государства даже в условиях кризиса не может быть ослаблено. И это неопровержимо.