Сущность индикативного планирования

Переход к регулируемой рыночной экономике требовал принципиально иного подхода к созданию системы управления, в том числе и ее плановому элементу. Во-первых, менялась роль государства в хозяйственной жизни страны: из активного администратора экономических процессов оно должно было преобразоваться в субъекта, создающего благоприятные условия для развития бизнеса. Во-вторых, применение новых методов реализации государственной экономической политики должно было исходить из принципиально иных подходов к обеспечению макроэкономической сбалансированности в условиях рынка по сравнению с централизованно-плановой (директивной) экономикой. Переход от преимущественно административных методов управления экономикой к рыночным, от жесткого плана – к научно-обоснованному прогнозированию, от разрозненных отраслевых планов – к интегрированному плановому документу требовал коренного реформирования подходов к прогнозированию и планированию. Это, в сущности, означало переход к индикативному планированию (ИП), давно используемому во многих странах.

Государствам послевоенной Европы индикативное планирование позволило мобилизовать национальные ресурсы и направить их на экономические преобразования: активно использовать национальные программы и планы борьбы с бедностью, повысить темпы экономического развития и конкурентоспособность, провести структурные преобразования экономики.

Следует отметить, что в развитых капиталистических экономиках, помимо рыночных, действуют и иные механизмы саморегулирования и регулирования. Это прежде всего контрактная система. Контракты, определяя внутрифирменные планы корпораций, образуют вегетативно-плановую систему, не требующую централизованно-директивного вмешательства государства. Государство, используя методы планирования и экономического регулирования, должно корректировать возникающие деформации и периодически возвращать рыночные отношения в режим конкуренции, экономику – в состояние динамической сбалансированности, потребление наименее защищенных слоев населения – па уровень прожиточною минимума.

Исходя из постулата о принципиальной несовместимости много лет применявшегося централизованно-директивного планирования и рыночного саморегулирования, правительства постсоциалистических стран, включая Россию, демонстративно отказались от ЦДП. Пришлось признать, что пользоваться традиционными методами, сформированными главным образом в советской плановой экономике, в изменившихся условиях было уже невозможно. Современное планирование должно использовать адаптированные к рыночным условиям инструменты и осуществляться индикативными (от франц. indicatif – указательный) методами, подкрепленными созданием экономических условий для принятия организациями рекомендаций правительственных органов на плановый период.

Индикативное планирование в самом общем виде можно интерпретировать как совокупность процедур согласования документов, имеющих отношение к экономическим интересам различных субъектов хозяйствования. Это методология, которую можно относить к сфере государственно- правовых отношений хозяйствующих субъектов и к сфере отношений гражданско-правового характера. В зарубежных странах индикативное планирование регулируется специальным законодательством, и органы государственной власти осуществляют применительно к нему особые организационные и координационные функции.

Индикативное планирование определяют также и как механизм координации интересов и деятельности государственных и негосударственных хозяйствующих субъектов, сочетающий государственное регулирование экономики с ее саморегулированием, основанный на формировании совокупности параметров развития субъектов хозяйствования и соответствующих мер государственного воздействия. Это процесс согласования управленческих решений на разных уровнях путем определения национальных приоритетов, целеполагания, прогнозирования и других процедур; установление налоговых и иных мер государственной поддержки хозяйствующих субъектов, участвующих в реализации индикативного плана.

Некоторые страны, например, Россия, Казахстан, Белоруссия, используют идеи ИП для создания национальной стратегии экономического развития на среднесрочный или долгосрочный периоды и согласования текущих бюджетов с годовыми и среднесрочными прогнозами развития экономики.

Страны, прекратившие после 1980-х гг. разработку индикативных планов (Франция, Япония), используют новые формы государственного регулирования и стратегического планирования: антитрестовское законодательство, стратегические целевые программы, прогнозы развития стратегических рынков некоторых материалов (хлопка, золота, нефти и т.п.). Прекращение разработки индикативных планов в полном объеме связано, как правило, с завершением в стране структурных преобразований экономики.

Мировой опыт ИП доказывает, что на современном этапе экономического развития России полезно использовать принципы индикативного планирования в качестве инструмента государственного регулирования и разработки, а также реализации стратегии развития экономики, трансформации ее структуры.

В современной России пока можно говорить об использовании лишь некоторых элементов конъюнктурной формы ИП, не противоречащих либеральной ориентации государственной социально-экономической политики начала XXI в.

В 1994 г. Комитетом Государственной думы по экономической политике был принят законопроект "Об индикативном планировании социально-экономического развития РФ".

Следующим шагом процесса внедрения принципов ИП в России стало принятие стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации, разработанной Министерством регионального развития в 2002 г. В данной стратегии впервые после 1991 г. предусматривалось согласование федеральных, региональных и местных планов на основе принципов индикативного планирования.

Современная российская практика государственного регулирования экономики "стихийно дрейфует" в направлении освоения приемов зарубежного индикативного планирования. И набор этих приемов содержит элементы американской и западноевропейской методик. Например, механизм российских государственных казначейских обязательств с масштабными покупками государственных облигаций Центральным банком России и Сбербанком РФ близок к аналогичному механизму Федерального казначейства и Федеральной резервной системы США. Федеральные целевые программы РФ похожи на американские федеральные бюджетные законы. В тоже время разрабатываемые Министерством экономики РФ и его научными подразделениями прогнозы социально-экономического развития и межотраслевые балансы, основные положения денежно-кредитной политики ЦБ РФ и постановления

Правительства о среднесрочной политике приближают россиян к западноевропейской практике.

Возможен синтез различных подходов, в том числе западноевропейского и американского. Но зарубежный опыт, не игнорируя и отечественный, следует адаптировать к современным условиям в стране. При составлении общегосударственных и региональных индикативных планов, при проверке их показателей на сбалансированность и соответствие можно эффективно использовать апробированные в советский период в подразделениях Госплана СССР укрупненные экономико-математические модели и прежде всего – динамическую модель межотраслевого баланса. Отказ от прежней плановой системы управления, ведущим элементом которой был комплекс методов предпланового и планово-директивного характера, требует пересмотра прежней базы расчетов, в том числе на региональном уровне. В экономике регионов в 1990-е гг. произошли структурные изменения, перераспределилась собственность и рабочая сила. Пересмотр актуален и потому, что в переходный к развитому рынку период прежние процессы подготовки территориальных планов развития перестали соответствовать реальности, а новые методики управления пока не созданы. Возникла потребность в доступных методах анализа состояния экономики, выработки вариантов ее эффективного развития и последующего управления.

При разработке индикативного плана используется множество документов, имеющих вспомогательный характер: баланс трудовых ресурсов, прогноз научно-технического прогресса и его социально-экономических последствий, размеры экономической эффективности вариантов развития, объемы внутреннего спроса на важнейшие товары и ресурсы. Учитываются и итоговые показатели социального развития, показатели государственного и регионального заказов, квоты и лимиты, рассчитанные специально для конкретных регионов.

Децентрализации функций государственного управления на региональном уровне сместила акценты с централизованных плановых решений на выработку самостоятельной стратегии социально-экономического развития каждого субъекта Российской Федерации.

Осуществление ИП, как показывает мировой опыт, включает и создание специализированных плановых органов, и наделение плановыми функциями многих министерств и ведомств. К примеру, формирование индикативных планов и прогнозирование развития во Франции осуществляется Генеральным комиссариатом по планированию совместно с Комиссариатом по модернизации. В Японии органы регулирования и прогнозирования экономики включают: Экономический консультативный совет; Консультативный совет планирования комплексного развития территорий; Департамент по комплексному развитию территорий; Исследовательский экономический институт, который координирует долгосрочное и краткосрочное программирование экономики в масштабе страны и отдельных регионов; полугосударственные Японский центр регионального развития и Японский центр по размещению промышленности. На уровне региональных органов функционируют консультативные советы по развитию территорий, планированию использования местных ресурсов и размещению промышленности.

Успешный опыт индикативного управления в странах Европы явился важнейшей предпосылкой для издания 28 июня 2007 г. Президентом РФ Указа № 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации". Данным указом был утвержден перечень показателей (43 наименования), по которым следует оценивать качество работы исполнительной власти субъектов Федерации. По этим показателям предусматривается ежегодное предоставление их планируемых значений на предстоящий трехлетний период, а также ежегодное представление в администрацию Президента докладов о достигнутых значениях этих показателей. По существу, это означает восстановление контрольной функции управления экономическим развитием субъектов Федерации.

Пока же сложившиеся в Российской Федерации процессы разработки и утверждения прогнозов социально-экономического развития, бюджетов, параметров денежно-кредитной и валютной политики (исполнитель – Центробанк России) и статистического мониторинга итогов социально- экономического развития (исполнитель – Госкомстат РФ) имеют массу недостатков, например:

– совмещение фактических функций регулирования, прогнозирования и контроля одними и теми же органами противоречит фундаментальным принципам теории управления. Органы регулирования, отвечающие за проведение экономической (Минэкономики), финансовой (Минфин) или денежно-кредитной (ЦБР) политики государства, ни в коем случае не должны подвергаться искушению "подправить" итоги социально-экономического развития ради приукрашивания положения дел и "подкорректировать" прогноз будущего для облегчения принятия нужных им общегосударственных решений^[1];

– разрабатываемые прогнозы социально-экономического развития, консолидированного бюджета и направлений денежно-кредитной политики оказались необязательными для исполнения и слабо увязаны между собой. По сути, органы экономического, финансового и монетарного регулирования не несут ответственности за исполнение своих прогнозных разработок. Несомненно, это стало одной из причин их низкого качества.