Субъекты применения ответственности

Ю. М. Козлов относит дисциплинарное производство к одному из видов административно-юрисдикционного производства наряду с производством по делам об административных правонарушениях и производством по жалобам.

В настоящее время, пока дисциплинарные суды как разновидность судов административной юстиции отсутствуют, производство по применению к государственным служащим дисциплинарных взысканий регламентировано многочисленными нормативными актами. Отчасти такая распыленность вызывается признанием в законодательстве различных форм государственно-служебных отношений (государственная гражданская служба, военная служба, правоохранительная служба). Ю. М. Козлов объясняет это тем, что дисциплинарное взыскание должно быть применено в порядке служебного подчинения, т.е. руководителем, обладающим в отношении подчиненных работников дисциплинарной властью. "Налицо, следовательно, специальный субъект применения этой власти", — отмечает он. Но главная причина заключается в отсутствии административного правосудия, а отсюда и наличия различной правоприменительной практики в ведомствах, отражающей малую степень интеграции государственного аппарата. При авторитарном руководстве страной к дисциплинарной ответственности служащие привлекаются в ведомственном порядке.

Разрешение возникающих при этом многочисленных перекосов в деятельности государственного аппарата ищут в неких формах "гражданского общества". Фактически государственное управление осуществляется и в отношении того элемента "гражданского общества", который представлен саморегулируемыми организациями.

Передачу некоторых форм дисциплинарного производства в ведение суда общей юрисдикции можно было бы признать шагом в правильном направлении, поскольку при этом спорные ситуации государственной службы изымаются из ведомственного разрешения. Однако судья общей юрисдикции в этом случае становится разновидностью органа исполнительной власти, поскольку применение ответственности является материально-правовым актом. Кроме того, такой суд уступает в эффективности административному судье в административных трибуналах европейских стран. В Российской же Федерации только по решению суда можно лишить государственного служащего классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания (п. 2 ч. 2 ст. 13 Закона № 58-ФЗ). Решение представителя нанимателя гражданский служащий вправе обжаловать в суд в соответствии с ч. 8 ст. 27 Закона № 79-ФЗ и в некоторых других случаях.

В настоящее время субъектом применения дисциплинарной ответственности является представитель нанимателя. Это, в сущности, правильное положение и есть концентрированное выражение ведомственной разобщенности государственной службы: представителей государства оказалось слишком много, и действуют они не вполне согласованно.

Если при этом возникают правовые споры, то их разрешение опять же может погрязнуть в тех же ведомственных коридорах. Российскими исследователями предлагается вывести хотя бы ряд правовых конфликтов за пределы их ведомственного разрешения. Так, Е. Г. Бабелюк выдвигает справедливую идею расширить вневедомственный порядок привлечения к ответственности за неисполнение установленных законами функциональных обязанностей, если это повлекло причинение имущественного вреда государству. "Указанный вариант рекомендуется в качестве переходной меры до усовершенствования дисциплинарного производства, т.е. создания дисциплинарных судов".

Однако в большинстве случаев конфликты на государственной службе разрешаются по-прежнему в порядке административной подчиненности.

Большое количество органов контроля и надзора в стране и низкий уровень их координации приводит к положению, когда применение ответственности к государственным служащим прерывает исполнение ими своих служебных обязанностей или мешает этому. А ведь государственный аппарат обязан работать ритмично, несмотря на применение какой-либо формы ответственности к нерадивым его сотрудникам. Именно такая дестабилизация деятельности государственного органа произошла при аресте в ноябре 2007 г. замминистра финансов РФ Сергея Сторчака по обвинению в покушении на мошенничество, совершенное организованной группой в особо крупном размере, по ст. 30 и 159 УК РФ. В поддержку своего зама выступил вице-премьер, министр финансов РФ Алексей Кудрин, который обратился к следствию с ходатайством об освобождении своего зама под личное поручительство.

Если же удаление функционера от должности с помощью заключения его под стражу не влияет на работоспособность государственного аппарата, это означает, что в таком государственном аппарате имеются лишние звенья.

Прокуратура часто без суда и следствия месяцами держит в заключении некоторых должностных лиц, не предъявляя им обвинений, а выполнение государственных обязанностей оказывается юридически парализованным или, как минимум, дестабилизированным.

Прокуратура арестовывала директора Магнитогорского комбината "Маяк" за то, что он отказался остановить завод, чего требовала природоохранная инспекция, поскольку не на предприятии не строились очистные сооружения для отходов вредного ядерного производства. В то же время финансирование такого строительства может быть одобрено только вышестоящим руководителем, который остался "за кадром". В большинстве случаев выясняется, что вышестоящий начальник либо был в курсе преступных намерений своего подчиненного и должен быть привлечен к ответственности наравне с последним, либо ничего не знал, и тогда он не обладает достаточной квалификацией и занимать свою должность не имеет права.

Трудно объяснимые сложности с определением государственного органа, полномочного привлечь к ответственности и применить наказание за совершенные правонарушения, демонстрируют события вокруг аварии на шахте "Юбилейная" в Кузбассе в мае 2007 г.1 В результате аварии погибли 39 человек. В таких случаях предусмотренный УПК РФ процесс следствия прерывается до получения заключения Комиссии по расследованию причин аварии (точно так, как это практиковалось в СССР). Несколько членов Комиссии, в том числе губернатор Кемеровской области Аман Тулеев, заключение не подписали, поскольку считали ответственным за произошедший взрыв Ростехнадзор, который утвердил некачественный проект данной шахты. В свою очередь, глава Ростехнадзора Константин Пуликовский был уверен, что ответственность несут и собственники, и региональная и федеральная власти. Глава Кемеровской области обратился к главе правительства Михаилу Фрадкову с требованием назначить независимую комиссию по расследованию причин аварии. По его мнению, заявление, которое сделал К. Пуликовский, является "провокационной попыткой Ростехнадзора сложить с себя ответственность за аварии на шахтах". По словам А. Тулеева, "во всех крупных авариях на шахтах страны последних лет есть прямая вина Ростехнадзора".

Данный случай демонстрирует, что вместо установленных законом органов следствия работает некая комиссия с неизвестными полномочиями и процедурами, которая ни за что не отвечает, официального статуса не имеет, распоряжение об ее организации в официальном источнике не опубликовано, значит, она не имеет полномочий, так как неопубликованные нормативные документы юридической силы не имеют. Разрешение разногласий между членами комиссии никак не урегулировано. Странность состоит и в том, что комиссия своими действиями на месте преступления может нарушить фактические обстоятельства, признаки и приметы преступления, а после своего вмешательства она передает дальнейшие действия на усмотрение законных органов следствия. Какие улики эта комиссия уничтожила, просмотрела, не оценила, — следствию теперь не разобраться.

Полагаем, должно быть признано, что специфика служебных отношений в отличие от трудовых или гражданско-правовых должна отражаться и на субъектах права, обладающих компетенцией назначать наказание гражданскому служащему и решать вопрос об обоснованности претензии гражданского служащего на права, связанные с государственной службой.

Закон № 79-ФЗ закрепил право гражданского служащего на "защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения" (п. 15 ч. 1 ст. 14). Однако служащий представляет не самого себя, а орган государственной власти, поэтому не может просто так спорить за "свои" права, так как эти права не его, а государственной должности как частицы государственной власти. Значит, и разрешение конфликтов в этой сфере может иметь совершенно иной вид, чем разрешение конфликтов физических лиц, управляемых субъектов права, граждан. Специфика эта в принципе должна заключаться в предварительном разрешении служебных конфликтов в порядке дисциплинарного производства и в специализированных дисциплинарных трибуналах. Только после разрешения спора внутрисистемным образом можно предоставлять служащему возможность выхода в суд общей юрисдикции.

Таким образом, современное законодательство ориентирует государственных служащих на разрешение своих конфликтов в суде. Однако имея в виду сущностное отличие государственной службы от иной наемной работы граждан, представляется, что служащие должны разрешать вопросы службы в ведомственном порядке, а граждане — в судебном.

Законодательство РФ о государственной службе установило несколько новых органов для разрешения разногласий и споров, связанных с государственной службой. Это комиссия по урегулированию конфликтов интересов и комиссии по рассмотрению индивидуальных служебных споров.

Комиссии по урегулированию конфликтов интересов учреждаются в соответствующем ведомственном органе по управлению государственной службой в соответствии с ч. 5—8 ст. 19 Закона № 79-ФЗ для соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулирования конфликтов интересов. В состав комиссии входят представитель нанимателя и множество категорий специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой. Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов утверждено Указом Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 821.

В ст. 69 Закона РФ № 79-ФЗ закреплено, что комиссии государственного органа по служебным спорам создаются для досудебного разрешения индивидуальных служебных споров, т.е. неурегулированных между представителем нанимателя и гражданским служащим либо гражданином, поступающим на гражданскую службу или ранее состоявшим на гражданской службе, разногласий по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о гражданской службе и служебного контракта, о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных служебных споров. Закон именует Комиссию по служебным спорам государственным органом.

Существуют и местные органы, регулирующие вопросы государственной службы, деятельность которых необходимо учитывать при разрешении индивидуальных служебных споров. Так, Указ мэра Москвы от 6 апреля 2005 г. № 22-УМ "О вопросах исчисления стажа государственной гражданской службы государственных гражданских служащих города Москвы" в соответствии с Законом города Москвы "О государственной гражданской службе города Москвы" утверждает Положение о городской Комиссии по исчислении стажа государственной гражданской службы государственных гражданских служащих города Москвы.

И наконец, необходимо напомнить о таком органе, уполномоченном на привлечение к ответственности, как Международный уголовный суд.