Лекция 3. Субъекты избирательного права

По результатам изучения главы 3 студент должен знать: виды субъектов избирательного права; статус каждого субъекта избирательного права; роль органов государственной власти и местного самоуправления в избирательном процессе, а также роль средств массовой информации при проведении выборов; правовой статус кандидатов и их доверенных лиц, наблюдателей; соотношение понятий "выдвинутый кандидат", "зарегистрированный кандидат".

Студент должен уметь: устанавливать соотношение понятий "гражданин", "избиратель". Кроме того, студент должен уметь определять компетенцию различных органов власти при организации подготовки и проведения выборов различного уровня; соотносить основных и дополнительных субъектов избирательного права.

Студент должен владеть: навыками определения статуса органов государственной власти и органов местного самоуправления во время избирательной кампании, а также место органов власти и избирателей при проведении выборов.

Общая характеристика субъектов избирательного права

Субъектами избирательного права являются участники избирательных правоотношений. Их можно классифицировать по различным основаниям. Для более детального анализа участников избирательных правоотношений мы проведем их разделение на основных и дополнительных.

К основным субъектам избирательного права можно отнести граждан Российской Федерации, избирательные объединения (политические партии, их региональные отделения, иные общественные объединения в соответствии с избирательным законодательством РФ), кандидатов, членов избирательных комиссий.

Дополнительными субъектами, способствующими деятельности основных субъектов, можно назвать органы государственной власти и местного самоуправления, организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, суды.

Особым субъектом избирательного права являются избирательные комиссии.

Что касается органов государственной власти и местного самоуправления, то они относятся к коллективной группе субъектов избирательного права, несмотря на то что в данную группу входят прежде всего единоличные органы государственной власти и местного самоуправления, такие как Президент РФ и главы муниципальных образований. Указанные субъекты в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами наделены правами вступать в правоотношения с другими субъектами избирательного права, а кроме того на них возложена обязанность по созданию надлежащих условий для организации и проведения выборов.

В большинстве своем роль органов государственной власти и местного самоуправления, как правило, ограничивается определенными статусными действиями: к примеру, назначением тех или иных видов выборов, утверждением схем избирательных округов, оказанием содействия избирательным комиссиям в реализации их полномочий и т.п. Указанные действия должны быть совершены ими в установленные законами сроки, с тем чтобы соблюдались избирательные права граждан по возможности голосовать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления^[1].

Закон о гарантиях избирательных прав наделяет законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и представительный орган муниципального образования полномочием по утверждению схем избирательных округов. При этом очерчиваются временны́е рамки совершения таких действий: схема избирательных округов должна быть утверждена указанными органами не позднее, чем за 20 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы.

На органы государственной власти и местного самоуправления возлагается обязанность по оказанию избирательным комиссиям всех уровней безвозмездной помощи в реализации их полномочий. Для этого при необходимости комиссиям предоставляются помещения, в том числе для хранения избирательной документации, обеспечивается ее охрана на установленный избирательными законами срок, а также предоставляются транспортные средства, средства связи и техническое оборудование. Понятно, что данные полномочия должны реализовываться постоянно, поскольку при трехуровневой системе организации власти выборы в России носят регулярный характер.

Кроме того, в соответствии с Законом о гарантиях избирательных прав некоторые полномочия в избирательной сфере конкретизированы и должны реализовываться постоянно. Это касается, например, процедуры регистрации (учета) избирателей. На главу местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения возлагается обязанность с периодичностью не реже чем раз в месяц передавать в избирательную комиссию субъекта РФ установленные в законе сведения, необходимые для формирования и ведения регистра избирателей.

Организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, являются важными участниками информационного обеспечения выборов через СМИ (формы периодического распространения массовой информации). Закон РФ "О средствах массовой информации" называет несколько таких форм: периодическое печатное издание, сетевое издание, телеканал, радиоканал, телепрограмма, радиопрограмма, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации (ст. 2). Под периодическим печатным изданием понимается газета, журнал, альманах, бюллетень, иное издание, имеющее постоянное название, текущий номер и выходящее в свет не реже одного раза в год. Под радио-, теле-, видео-, кинохроникальной программой понимается совокупность периодических аудио-, аудиовизуальных сообщений и материалов (передач), имеющая постоянное название и выходящая в свет (в эфир) не реже одного раза в год. Телеканал, радиоканал – это сформированная в соответствии с сеткой вещания (программой передач) и выходящая в эфир под постоянным наименованием и с установленной периодичностью совокупность теле-, радиопрограмм и (или) соответственно иных аудиовизуальных, звуковых сообщений и материалов.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30 октября 2003 г. № 5П^[2] подчеркнул, что выполнение организациями, осуществляющими выпуск СМИ, такой социальной функции, как информационное обеспечение выборов в Российской Федерации как в демократическом правовом государстве, призвано способствовать осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов. Конституция РФ провозглашает свободу массовой информации и запрет цензуры. Однако использование права на свободу массовой информации налагает на организации, осуществляющими выпуск СМИ, особые обязанности и особую ответственность, а следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, установленными законом и являющимися необходимыми (п. 3 ст. 19 Международного пакта "О гражданских и политических правах"; п. 2 ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод).

Информационное обеспечение выборов осуществляется с использованием государственных, муниципальных и негосударственных организаций телерадиовещания, редакций государственных, муниципальных и негосударственных периодических печатных изданий. Организации телерадиовещания и редакции периодических печатных изданий, объединенные в Законе о гарантиях избирательных прав под одним термином "организации, осуществляющие выпуск СМИ", используются в обеих формах информационного обеспечения выборов. Организацией телерадиовещания считается российское юридическое лицо, осуществляющее формирование теле- или радиоканала и его распространение в установленном порядке на основании лицензии на телевизионное вещание, радиовещание или на основании договора с иными организациями телерадиовещания в случае распространения телеканала или радиоканала на территориях половины или более чем половины субъектов РФ. Редакцией периодического печатного издания является организация, учреждение, предприятие либо гражданин, объединение граждан, осуществляющие производство и выпуск печатного СМИ (ст. 2 Закона РФ "О средствах массовой информации").

Закон о гарантиях избирательных прав для своих целей проводит разделение организаций, осуществляющих выпуск СМИ на несколько видов. В зависимости от принадлежности к тому или иному виду законодатель наделяет такие организации различными правами и обязанностями в избирательном процессе. Одну группу СМИ законодатель вообще исключает из избирательно-правовых отношений. СМИ, учрежденные государственными (муниципальными) органами исключительно для опубликования их официальных материалов и сообщений, нормативных правовых и иных актов, нельзя использовать ни для информирования, ни для предвыборной агитации (например, Собрание законодательства РФ, Вестник Конституционного суда РФ, Бюллетень Верховного Суда РФ и т.д.). Организации, осуществляющие выпуск СМИ (кроме названной группы), можно разделить на две большие группы: организации, обязанные бесплатно предоставлять время в эфире или печатную площадь, и организации, предоставляющие время в эфире или печатную площадь только на договорной основе. К первой группе законодатель относит государственные и муниципальные организации, осуществляющие выпуск СМИ; ко второй – все остальные, называемые негосударственными. Для отнесения к государственным и муниципальным организациям СМИ должно отвечать одному из нижеперечисленных требований:

1) наличие на день официального опубликования решения о назначении выборов государственных (муниципальных) органов или организаций в качестве учредителей либо соучредителей СМИ или организации, осуществляющей выпуск СМИ (организации телерадиовещания и (или) редакции);

2) получение организацией за год, предшествующий дню официального опубликования решения о назначении выборов, государственной (муниципальной) поддержки в форме субсидий и (или) субвенций на их функционирование за счет средств федерального (местного) бюджета, бюджета субъекта РФ;

3) наличие государственной (муниципальной) доли в уставном (складочном) капитале такой организации на день официального опубликования решения о назначении выборов.

По территории распространения информации законодатель делит все организации, осуществляющие выпуск СМИ на общероссийские и региональные. Речь идет о территории распространения, указанной в свидетельстве о регистрации СМИ (ст. 8, 10 Закона РФ "О средствах массовой информации") и лицензии на вещание. Для печатных СМИ такая территория определяется как территория, на которой преимущественно распространяется тираж, для электронных СМИ (теле-, радиоканалов) она определяется зоной уверенного приема сигнала.

К общероссийским согласно п. 5 ст. 47 Закона о гарантиях избирательных прав относятся:

1) организации телерадиовещания, имеющие лицензию на вещание на территориях половины или более чем половины субъектов РФ, а также организации телерадиовещания, осуществляющие выпуск СМИ (теле-, радиоканалов), распространяемых на основании договора иными организациями телерадиовещания на территориях половины или более чем половины субъектов РФ;

2) организации, осуществляющие выпуск печатных СМИ, зарегистрированных для распространения на территориях половины или более чем половины субъектов РФ.

К региональным относятся:

1) организации телерадиовещания, имеющие лицензию на вещание и распространяющие СМИ (теле-, радиоканалов) на территориях менее чем половины субъектов РФ, а также соответствующие подразделения общероссийских организаций телерадиовещания;

2) организации, осуществляющие выпуск печатных СМИ, зарегистрированных для распространения на территориях менее чем половины субъектов РФ.

Перечень государственных и муниципальных организаций телерадиовещания и печатных СМИ, которые обязаны предоставлять эфирное время или печатную площадь для проведения предвыборной агитации, публикуется организующей выборы комиссией или указанной в законе нижестоящей комиссией по представлению органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по регистрации средств массовой информации. В настоящее время такие функции возложены на Федеральную службу по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор), положение о которой утверждено постановлением Правительства РФ от 16 марта 2009 г. № 228, и ее территориальные подразделения. Указанный перечень представляется Роскомнадзором или его территориальными подразделениями (в зависимости от уровня выборов) в соответствующую комиссию не позднее чем на пятый день после дня официального опубликования решения о назначении выборов.

Негосударственные организации СМИ и государственные организации, осуществляющие выпуск печатных СМИ, выходящих реже чем один раз в неделю, специализированные организации телерадиовещания и редакции специализированных периодических печатных изданий (культурно-просветительских, детских, технических, научных и других), а при выборах в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ также муниципальные организации телерадиовещания и редакции муниципальных периодических печатных изданий вправе отказаться от предоставления эфирного времени либо печатной площади для проведения предвыборной агитации. Таким отказом считается непредставление в соответствующую комиссию письменного уведомления не позднее чем через 30 дней со дня начала избирательной кампании. Согласно Закону РФ "О средствах массовой информации" (ст. 2) специализированным СМИ называется такое средство массовой информации, для регистрации или распространения продукции которого законом установлены специальные правила. В ст. 14 указанного Закона РФ среди таких СМИ упоминаются специализирующиеся на сообщениях и материалах рекламного или эротического характера, а также специализирующиеся на сообщениях и материалах для детей и подростков, инвалидов, а также СМИ образовательного и культурно-просветительского назначения.

Суды являются особыми субъектами отношений, регулируемых избирательным законодательством. Они относятся к так называемым обеспечивающим субъектам избирательного права, чья деятельность направлена на поддержание стабильности и эффективности в реализации субъективных избирательных правомочий. Современное законодательное регулирование позволяет выделить следующие функции (направления) деятельности судов в области избирательных правоотношений.

Защитная функция. Суд, будучи гарантом реализации прав граждан, в том числе права избирать и быть избранным, законодательно наделен полномочиями по защите субъективных избирательных прав. Все решения и действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, а также решения и действия избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права, могут быть обжалованы в суд (п. 1 ст. 75 Закона о гарантиях избирательных прав).

Правом на защиту своих прав в ходе избирательной кампании наделены не только кандидаты и избиратели как носители субъективного избирательного права, но и другие участники избирательных правоотношений. В частности, им обладают наблюдатели, члены комиссии с правом решающего и совещательного голоса.

Восстановительная функция. Смысл данной функции заключается в том, чтобы нарушенное субъективное право восстановить в прежнем объеме. Это касается прежде всего отмены судом тех или иных решений избирательных комиссий по причине их незаконности. Последствием такой отмены становится возможность для носителя нарушенного права реализовать такое право вновь с соблюдением требований законодательства.

Законодатель указывает, что решение избирательной комиссии, противоречащее закону либо принятое с превышением компетенции, подлежит отмене вышестоящей комиссией или судом (п. 11 ст. 20 Закона о гарантиях избирательных прав).

Суд может отменить решение избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата или списка кандидатов (п. 6 ст. 76 Закона о гарантиях избирательных прав). Наделен суд также правом отменять решения избирательной комиссии об итогах голосования или о результатах выборов, что может повлечь проведение новых выборов (ст. 77 Закона о гарантиях избирательных прав).

Функция привлечения к ответственности. Ответственность – самая распространенная форма государственного принуждения, которая заключается в мерах, применяемых к лицу (кандидату, избирательному объединению, избирательной комиссии, ее членам, органам власти и должностным лицам) в качестве санкции за совершенное им правонарушение (факт совершения которого установлен в надлежащем порядке).

К мерам ответственности, применяемым судом, можно отнести расформирование избирательной комиссии, отмену решения избирательной комиссии о регистрации кандидата или списка кандидатов, отмену регистрации кандидата или списка кандидатов.

Здесь же необходимо рассказать и о пресекательной функции в деятельности суда. Меры пресечения как разновидности государственного принуждения необходимы для недопущения совершения правонарушения в будущем и для обеспечения надлежащего порядка привлечения к ответственности. В частности, они могут быть приняты в случае установления судом факта нарушения кандидатом законодательных ограничений при проведении предвыборной агитации путем распространения незаконных печатных агитационных материалов. Такое решение суда послужит основанием для изъятия из распространения соответствующих незаконных агитационных материалов.

Регулятивная функция. Говорить о данной функции в деятельности суда стало возможно лишь в последнее время. В условиях закрепления Россией на конституционном уровне доктрины разделения властей роль суда должна сводиться к разрешению правовых споров – суд должен быть юрисдикционным, а не правотворческим органом. Между тем практика российского государственного строительства привнесла в российскую правовую систему такой феномен, как судебное правотворчество. Связан он, прежде всего, с деятельностью Конституционного Суда РФ.

В силу своего статуса единственного органа, правомочного решать вопрос о соответствии Конституции РФ федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, Конституционный Суд РФ во многих своих решениях дает общеобязательные нормативные толкования законодательных норм. Часто такие толкования имеют природу восполнения пробелов в правовом регулировании или формулирования новых правил поведения.

Все решения суда в сфере избирательных правоотношений можно классифицировать следующим образом:

• решения по признанию решений и действий избирательных комиссий незаконными и их отмене;

• решения по признанию итогов голосования, результатов выборов недействительными;

• решения по прекращению статуса кандидатов или списков кандидатов;

• решения по понуждению к определенным действиям (повторный подсчет голосов, проверка подписных листов и т.д.);

• решения по установлению фактов (например, фактов нарушения ограничений при проведении предвыборной агитации и др.);

• решения по привлечению к административной или уголовной ответственности.

Все решения суда обязательны для исполнения избирательными комиссиями, кандидатами (как единоличными, так и включенными в списки кандидатов) и другими участниками избирательных правоотношений.