Лекция 3. СУБЪЕКТЫ ФИНАНСОВОГО ПРАВА
В правовых отношениях участвуют люди и образуемые ими для своих частных и публичных целей организации. При этом "одни и те же субъекты права могут одновременно быть субъектами различных отраслей права".
Но так было не всегда. Мировая история знает много примеров, особенно в Средние века и даже в более поздние времена, когда субъектами признавались животные, насекомые, птицы и даже неодушевленные предметы. История оставила нам примеры болезненного искажения понятия юридического лица, когда его права приписывали какому-либо животному.
Прошли многие годы, прежде чем участниками правовых отношений стали признаваться такие субъекты, которые известны современной юриспруденции.
Понятие "субъект российского финансового права" является производным от дефиниции "субъект права". Поэтому при всей специфике, которой наделены субъекты финансового права, они обладают общими чертами субъектов других отраслей права.
Для уяснения термина "субъект права", его сущности обратимся к философии. Согласно Новейшему философскому словарю субъект (в переводе с латинского языка означает "находящийся в основе") — это носитель субстанциальных свойств и характеристик, определяющих качественные особенности объекта[1]. По С. И. Ожегову, субъект — это "познающий и действующий человек, существо, противостоящее внешнему миру..."[2].
Для того чтобы вступать в различные общественные отношения люди и организации должны обладать определенными качествами. Данные качества (свойства субъекта) подробно описывал С. С. Алексеев, который указывал на то, что они: 1) связаны со свободой воли человека, коллектива людей; 2) приобретаются в силу юридических норм[3].
По общему правилу субъект права — это лицо, наделенное государством способностью быть носителем юридических нрав и обязанностей. Отсюда и понятие правосубъектности, которое включает в себя такие элементы, как правоспособность, дееспособность, деликтоспособность.
В юридической литературе под субъектом финансового права принято понимать любое лицо, потенциально способное быть участником финансовых правоотношений, поскольку оно наделено необходимыми правами и обязанностями, установленными финансово-правовыми актами.
В финансовом законодательстве, к сожалению, вместо дефиниции "субъект финансового права" в нормативных правовых актах используются подменяющие ее слова: "налогоплательщик", "плательщик сборов", "кредитная организация", "участники бюджетного процесса", "резидент", "нерезидент", "финансовые органы", "орган валютного регулирования" и др.
Особенностью финансовых правоотношений является то, что в них часто одни субъекты имеют юридически властные полномочия относительно других субъектов, которые не имеют встречных полномочий. Отсюда — субъекты финансовых правоотношений не могут по своему усмотрению приобретать финансовые права и обязанности, а также определять их ОГЛАВЛЕНИЕ. Из чего следует, что рассматриваемые категории относительно самостоятельны, поскольку понятие "субъект финансового права" шире понятия "субъект финансового правоотношения".
Субъект финансового права наделен определенными правами и обязанностями в финансовой деятельности и, независимо от участия, сохраняет первоначальные свойства и может реализовать не все предоставляемые ему права и обязанности. Поэтому противопоставлять его субъекту финансового правоотношения нельзя. Ведь в последующем, вступая в конкретные правоотношения, субъект финансового права приобретает новые качества, он становится участником (субъектом) финансового правоотношения, сохраняя при этом свои свойства. Следовательно, при наступлении определенных условий из состояния субъекта финансового права любое лицо может перейти в состояние "субъект финансового правоотношения".
Если соотносить эти понятия, то делать это необходимо с точки зрения: 1) определения возможности самостоятельной реализации субъектом прав и обязанностей; 2) участия его в конкретном финансовом отношении.
Субъект финансового правоотношения должен действовать согласно установленным финансово-правовым нормам, которые предписывают поступать определенным образом, воздержаться от совершения указанных действий или совершать их в пользу управомоченного лица. Это объясняется тем, что финансовые отношения, как правило, это волевые публичные отношения.
Соблюдая и исполняя законодательство в финансовой сфере, участник правоотношения не должен выходить за рамки дозволенного, что в конечном счете наилучшим образом соответствует целям и задачам финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
С учетом вышеизложенного, можно сделать вывод: субъект правоотношения во всех случаях является субъектом права, так как субъект финансового права — это лицо, обладающее правосубъектностью, т.е. возможный (потенциальный) участник финансовых правоотношений. Субъект финансового права как правовая категория в общем виде определяет тех лиц, на кого распространяются финансово-правовые нормы.
Субъект финансового правоотношения — это реальный участник конкретного (уже существующего) правоотношения, т.е. персонально индивидуализированный субъект, участвующий в соответствующем правоотношении. Фактически это означает, что дефиниции "субъект финансового права" и "субъект финансового правоотношения" — это не взаимоисключающие категории, а разноплановые явления, существование которых обогащает науку финансового права, позволяет исследовать такое юридическое явление, как "финансовая правосубъектность" под несколькими углами зрения.
Деятельность субъектов финансового права связана с финансово-правовыми отношениями, регулируемыми как материальными, так и процессуальными нормами, которые определяют ОГЛАВЛЕНИЕ финансовой правосубъектности.
Финансовая правосубъектность как особое юридическое свойство дает возможность субъектам участвовать в различных общественных отношениях. При этом субъективные права характеризуются совокупностью полномочий. Отсюда, во-первых, финансовая правосубъектность — это отраслевая правосубъектность, которая имеет специфику, определенную предметом и методом финансового права; во-вторых, финансовая правосубъектность влияет на правовой статус субъектов финансового права и охватывает как потенциальные возможности, так и их реализацию. Суть ее заключается в том, что она раскрывает характерные признаки субъекта финансового права.
Финансовая правосубъектность, являясь основой финансово-правового статуса, определяет правовое положение граждан и компетенцию различных органов.
Финансовая правоспособность — это возможность участника правоотношений обладать правами и нести обязанности в сфере, связанной с осуществлением государством и муниципальными образованиями финансовой деятельности.
Финансовая правоспособность как юридическое свойство определяется законом. Оно не присуще субъектам от природы и формируется в субъективном праве, поэтому финансовую правоспособность можно определить как признание правом (государством) способностей субъектов к социальному действию.
Наличие финансовых прав предполагает, что субъекты могут:
1) прикладывать определенные усилия для достижения позитивного интереса, используя при этом правомерные средства и методы;
2) требовать от других участников совершения соответствующих действий;
3) обращаться к государству за защитой нарушенных прав или за объективным рассмотрением и разрешением спорного правоотношения.
Установленные законодателем юридические обязанности побуждают субъектов:
1) совершать определенные действия;
2) воздержаться от противоправных деяний.
Благодаря тому, что субъекты финансового права обладают финансовой правосубъектностью, они могут вступать в конкретные правоотношения но образованию, распределению и использованию фондов денежных средств, иметь субъективные права и исполнять юридические обязанности.
Финансовая дееспособность — это способность субъекта своими действиями приобретать и осуществлять финансовые права, исполнять финансовые обязанности. Она, также как и правоспособность, реализуется в течение всего времени существования субъекта. Исключение составляют индивидуальные субъекты, в отношении которых действует правило о различных видах дееспособности.
Помимо правоспособности и дееспособности в правосубъектность многие авторы включают такой элемент, как деликтоспособность, под которой понимается способность субъекта нести юридическую ответственность, отвечать за ненадлежащее исполнение правил поведения.
Рассмотренные юридические свойства позволяют лучше понять дефиницию "субъект финансового права", охарактеризовать его как участника финансовых правоотношений, выявить особенности, определенные спецификой предмета и методов финансового права, уяснить финансово-правовой статус.
Финансово-правовой статус субъекта представляет собой сложную правовую конструкцию, состоящую из нескольких элементов (частей). Чтобы разобраться в ней, обратимся к трудам ученых-административистов Д. И. Бахраха и А. Ю. Якимова.
Согласно концепции Д. H. Бахраха, в административно-правовом статусе государственных коллективных субъектов можно выделить три блока: целевой, структурно-организационный, компетенционный. В качестве главного он рассматривает компетенцию. Целевой блок определяется целями и задачами конкретного субъекта и связанными с ними функциями. К организационному элементу относятся положения, устанавливающие порядок образования субъекта, структуру, а при необходимости его реорганизацию и прекращение деятельности.
А. Ю. Якимов, используя подход Д. И. Бахраха, развил и обогатил эту концепцию, сослан правового статуса субъекта административной юрисдикции еще одним, очень важным блоком — ответственностью, поскольку она является "неотъемлемой частью правового статуса субъекта... который обязан нести правовую ответственность в случаях нарушения законности...". В компетенции А. Ю. Якимов выделил четыре составные части: функциональную, предметную, территориальную, процессуальную.
Таким образом, руководствуясь основными положениями этих идей, уточним, что правовой статус может быть представлен компетенционным, целевым, структурно-организационным элементами, а также ответственностью.
Предложенная учеными структура позволяет не только выявить элементный состав финансово-правового статуса, но исследовать его ОГЛАВЛЕНИЕ, а также определить и объяснить особенности отдельных субъектов, заключающиеся в следующем.
Во-первых, для всех субъектов финансового права в качестве обязательной его предпосылки можно выделить финансовую правосубъектность, которая предопределяет компетенцию, т.е. нормативно закрепленную совокупность прав и обязанностей по участию в публичной финансовой деятельности.
Используя идею А. Ю. Якимова о наличии четырех составляющих компетенции (функциональной, предметной, территориальной, процессуальной), в финансовую компетенцию можно включить только некоторые из них, а именно: функциональную, процессуальную и территориальную части.
Функциональный элемент объясняется участием субъектов финансового права (в той или иной мере) в публичной финансовой деятельности, т.е. в образовании, распределении и использовании фондов денежных средств государства и муниципальных образований. Компонент носит межотраслевой характер и легко прослеживается у органов государственной власти, осуществляющих финансовый контроль. Так, например, в соответствии со ст. 31 НК РФ налоговые органы вправе определять суммы налогов, подлежащие уплате налогоплательщиками в бюджетную систему РФ, расчетным путем на основании имеющейся у них информации о налогоплательщике.
Согласно ст. 15 Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются на все государственные органы и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды, а также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета.
Процессуальный компонент проявляется в процессуальных правах и обязанностях субъектов финансового права, обусловленных особенностями осуществления финансовой деятельности, например связанных с бюджетным процессом, порядком привлечения к финансово-правовой ответственности (бюджетной, налоговой и др.) и т.п.
Территориальная составляющая компетенции обусловлена наличием у субъектов финансового права полномочий, связанных с определенной территорией, на которой функционирует конкретный субъект. Она характерна, например, для органов местного самоуправления, территориальных налоговых органов, органов казначейства и др.
По обозначенным концепциям предметный элемент компетенции включает установленный законодателем круг полномочий конкретного субъекта, который ограничен узкой сферой его деятельности. У субъекта финансового права он поглощается функциональным элементом, определенным предметом и методом финансового права.
У конкретных субъектов финансового права составляющие компетенции проявляются по-разному. У одних доминирует функциональный и процессуальный компоненты (например, у налоговых органов), у других — функциональный и территориальный (у органов местного самоуправления) и т.д.
Во-вторых, количественный состав блоков финансово-правового статуса (а значит, и его ОГЛАВЛЕНИЕ) у различных субъектов неодинаков. Он зависит от принадлежности их к различным группам.
У государства и других публичных субъектов, а также органов государственной власти и местного самоуправления наряду с компетенцией и ответственностью определяющим будет целевой элемент. Он характеризует публичную финансовую деятельность, которая связана с решением государством и муниципальными образованиями задач и функций в финансовой сфере, в том числе и с осуществлением государственного финансового контроля.
Структурно-организационный элемент преобладает у коллективных субъектов, к которым относятся органы государственной власти и местного самоуправления, а также различные коммерческие и некоммерческие организации. Он включает нормативное регулирование их образования и легализации (государственной регистрации), реорганизации; ликвидации (в добровольном и принудительном порядке), закрепления внутренней и внешней организационной структуры, права на официальную символику и др.
Помимо исследованных особенностей (юридических свойств), характеризующих субъекты российского финансового права, в настоящее время не следует забывать про законодательно установленные гарантии реализации их прав. Это связано с современными процессами, происходящими в нашем государстве, стремлением его к общемировым стандартам, демократизации и гражданскому обществу.
Финансово-правовой наукой выделяются несколько видов гарантий:
1) по реализации прав;
2) защите прав;
3) восстановлению нарушенных прав.
Речь идет как о конституционных гарантиях, так и об отраслевых. Например, согласно ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется право на судебную защиту, а ст. 19 — равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
Наличие отраслевых гарантий можно проиллюстрировать налоговыми нормами. Прежде всего это касается гарантий, установленных ст. 35 НК РФ, связанных с ответственностью органов государственной власти (налоговых, таможенных органов и их должностных лиц) и компенсацией ими вреда, причиненного противоправными действиями (решениями), а также бездействием при исполнении своих обязанностей.
Своеобразными гарантиями реализации прав налогоплательщиков является установленная ст. 3 НК РФ презумпция их правоты в случаях наличия неустранимых сомнений, противоречий и неясности актов законодательства о налогах и сборах, а также ст. 63 НК РФ, дающая возможность налогоплательщикам защитить свои права после окончания производства по делу о налоговом правонарушении с использованием института изменения срока уплаты налога или сбора.
Гарантия защиты имущественных прав публичного субъекта государства закрепляется ст. 239 БК РФ, которой устанавливается иммунитет бюджетов бюджетной системы РФ, представляющий собой правовой режим, при котором обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется только на основании судебного акта и других законных юридических фактов.
В качестве примера гарантии по восстановлению нарушенных прав можно привести нормы НК РФ по зачету или возврату излишне уплаченных и излишне взысканных сумм налога, сбора, а также пеней и штрафа (ст. 78, 79).