Становление территориального устройства Российской империи. Особенности управления национальными окраинами

К началу XVIII в. территория страны делилась на уезды, трансформировавшиеся из административно-территориальных образований Московского царства, неодинаковые по размерам и экономическому потенциалу. Воеводы и руководители территориальных приказов осуществляли свою деятельность на основании наказов главы государства, но чувствовали себя полными и безнаказанными хозяевами на местах. Верховная власть, желая устроить управление на строгих началах законности, пыталась по-новому решить и вопрос административно-территориального деления страны.

Губернии

Указом от 18 декабря 1708 г. вся территория России делилась на восемь губерний^[1]. При этом этнический и экономический факторы не принимались во внимание. Губернии нарезались неравномерно, были слишком крупны для успешного управления: Московская, Ингерманландская, Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская, Сибирская. Даже названия этих губерний свидетельствуют об их несоразмерности. Это не случайно. Основной задачей начальствующих в созданных губерниях было следить за денежными сборами, которые использовались для финансирования соответствующих армейских подразделений. При преемниках Петра этот подход изменился мало. Даже при Екатерине II деление на губернии проводилось на основании не самого удачного – статистического – принципа с таким расчетом, чтобы в них проживало более или менее равное количество жителей, прежде всего для удобства сбора налогов.

Губернии до 1713 г. делились на уезды, а после – на провинции, включающие несколько уездов. Руководство в губернии осуществлял назначенный монархом губернатор, в провинции – обер-комендант, в уезде – комендант (воевода). С 1715 г. провинции упразднялись, а территория губерний делилась па ландратские доли из расчета 5536 дворов каждая. Вместо уезда был введен дистрикт во главе с комиссаром. Во главе новой административно-территориальной единицы стояло ландратское правление в составе ландрата, его помощника комиссара, четырех подьячих и 12 конных рассыльных. В 1719 г. губернии снова были поделены на провинции во главе с воеводами^[2]. В отличие от предыдущих преобразований местного управления эта реформа готовилась более тщательно. Вопросы воеводского ведения устанавливались в январе 1719 г. инструкцией (наказом).

Все города в зависимости от количества жителей разделялись на пять разрядов. К первому разряду относились города с числом жителей от 2 тыс. и больше, ко второму – от 1,5 до 2 тыс., к третьему – от 0,5 до 1 тыс., к четвертому – от 0,25 тыс., к пятому – все малые города. Соответственно, в городах первого разряда следовало избрать одного президента и четырех бургомистров, второго – президента и трех бургомистров, третьего и четвертого – президента и двух бургомистров, пятого – только бургомистра. В помощники каждому бургомистру население крупных городов отряжало двух ратманов, в остальных городах – по необходимости.

При Екатерине II число губерний возросло за счет их дробления. Территория России делилась теперь на губернии и наместничества из расчета 300–400 тыс. человек. Во главе губернии стоял губернатор, генерал-губернатор или наместник. Низшей административно-территориальной единицей империи согласно Учреждению были уезды по 20–30 тыс. населения в каждом. Несколько уездов составляли губернию. Таким образом, провинции упразднялись, и система административно-территориального деления вновь становилась двухзвенной.

В целях придания управлению характера регионального несколько губерний могли быть объединены в генерал-губернаторство или наместничество. Например, в ведении одного генерал-губернатора находились Калужская, Тульская и Рязанская губернии. Если в губернию назначались генерал-губернатор и губернатор, то первый имел всю полноту власти (в том числе и над военными), а второй только гражданскую. Особое значение придавалось приграничным генерал-губернаторствам, руководители которых непременно снабжались и дипломатическими полномочиями, но и остальные генерал-губернаторы были наделены существенной дискреционной властью.

Ко второй половине XIX в. Российская империя делилась в административном отношении на губернии, области и градоначальства. Каждая губерния состояла из уездов и городов. В уездах "селения крестьян и прочих сельских обывателей" соединялись в волости.

Административно-территориальные образования на окраинах империи

Они пользовались особым статусом. Некоторые особенности в управлении были сохранены и для таких регионов, как Сибирь и Урал. Само появление в названии государства слова "империя" подчеркивало, что по форме государственного устройства многонациональная Россия представляла собой единое, но сложное по составу государство, не образующее ни федерации, ни унии. Русский монарх представлял единую государственную власть, одинаково действующую на всей подвластной территории. Поскольку в Россию вошли прежде самостоятельные государства или владения других держав, за некоторыми из них нередко сохранялись местные законы и учреждения (Малороссия, Бессарабия, Кавказ, Царство Польское, Лифляндия и Эстляндия). Так, специальным Универсалом от 30 сентября 1710 г. устанавливались гарантии для населения Эстляндии. Жалованные грамоты получили дворянство Лифляндии и столица княжества – Рига. Монарх (он признавался великим князем Эстляндским и Лифляндским) вносил при необходимости изменения в областное устройство и в законодательство (в случае противоречия российским законам). Система выборных органов – магистратов в городах, ландратских советов в областях и дворянских ландтагов в княжествах – сохранялась.

В организацию административной власти Украины закладывался войсковой принцип: территория делилась на полки и сотни. На каждом уровне путем выборов формировались рады, выбирающие должностных лиц, наделенных исполнительными и судебными полномочиями (сотника, полковника и гетмана). Надзор за деятельностью администрации Украины осуществлял Малороссийский приказ, реорганизованный в мае 1722 г. в Малороссийскую коллегию. При Елизавете Петровне упраздненное ранее гетманство было в 1747 г. восстановлено.

Местная автономия в некоторых случаях принимала весьма значительные формы, как в случае Царства Польского (до 1830 г.) и Великого княжества Финляндского. Последнее до прекращения существования Российской империи сохраняло особые законодательство, администрацию и судебную организацию.

Покровительство (протекторат)

Переходной формой к полной инкорпорации нередко становилось подчинение России отдельных государств в форме протектората, или покровительства. Так совершилось присоединение к России грузинских владений, которые состояли под покровительством России с конца XVI–XVII вв. Первая просьба о принятии Россией под свое покровительство была обращена к Федору Иоанновичу кахетинским царем Александром II в 1586 г., в 1605 г. русскому протекторату подчинился Карталинский царь Георгий, в 1652 г. – имеретинский царь Александр III. В 1783 г. Ираклий Теймуразович заключил вассальный договор с Россией. Окончательно грузинские земли вошли в состав империи лишь в 1801 г. В конце XIX – начале XX вв. под протекторатом России находились Хива (по договору 12 августа 1873 г.) и Бухара (по договору от 28 сентября 1873 г.).