Становление и развитие валютного законодательства в России
Возникновение и развитие валютных отношений в Российском государстве обусловило необходимость принятия нормативных актов, регулирующих данную сферу общественных отношений. Первые попытки правового регулирования валютных отношений были совершены еще дореволюционной Россией. Госбанку[1] и его конторам в соответствии с Указом Александра II от 2 июня 1867 г. было предоставлено право принимать в платежи российскую и иностранную монету, а также золото и серебро в слитках, цены на которые устанавливал Госбанк.
С 1917 г., после Великой Октябрьской социалистической революции, в России была введена государственная валютная монополия, которая просуществовала вплоть до середины 1980-х гг. Государственная валютная монополия обладала следующими характерными признаками:
1) практически полной изолированностью внутреннего товарного и денежного рынка от мировых рынков товаров, услуг и капиталов;
2) централизацией управления валютными ресурсами государства;
3) минимальным числом непосредственных участников внешнеэкономической деятельности, обслуживающихся в основном через единственный "валютный" банк;
4) запретом на владение и обращение валютных ценностей внутри страны;
5) отсутствием объективной необходимости наличия экономически и юридически выверенной системы валютного регулирования, вместо которой господствовало прямое государственное администрирование[2].
Первым документом, устанавливающим государственную валютную монополию в России, традиционно считается принятый в конце 1917 г. Декрет СНК "Об упразднении Дворянского земельного банка и Крестьянского поземельного банка", в соответствии с которым все имущество, находившееся в собственности этих кредитных организаций, передавалось местным органам советской власти и крестьянам. Декретами ВЦИК "О национализации банков" и "О ревизии стальных ящиков в банках (банковских сейфов)", принятыми в декабре 1917 г., в России была введена государственная монополия на банковское дело. Золото в монетах и слитках, которые хранились в сейфах клиентов, подлежали конфискации и передаче в общегосударственный золотой фонд.
Декретом ВЦИК "О национализации банков" было установлено, что акционерные коммерческие банки и банкирские конторы подлежали национализации в целях образования "подлинно служащего интересам народа и беднейших классов единого народного банка Российской Республики и подлежали слиянию с Государственным банком без конфискации их акционерных капиталов". Декретом СНК от 24 января 1918 г. все собственники акций национализируемых кредитных организаций должны были сдать имеющиеся у них акции в отделения Госбанка. В условиях всеобщей национализации банковского дела в России постепенно все банковские операции, связанные с внешней торговлей и расчетами с иностранными государствами, осуществлялись исключительно государством через Госбанк.
Постановлением ВСНХ РСФСР от 12 декабря 1918 г. "Об утверждении секции благородных металлов В.С.Н.Х и об установлении казенной монополии торговли золотом и платиной" была учреждена секция благородных металлов ВСНХ в составе представителей союзов рабочих золото-серебряного производства и организаций приисковых рабочих, союза металлистов и лиц, делегируемых президиумом второго отдела ВСНХ и с 15 января 1918 г. устанавливалась казенная монополия торговлей золотом во всех видах, кроме изделий из золота. В соответствии со ст. 2 названного постановления все предприятия по добыче золота обязаны были сдавать золото в казну по 32 руб. за золотник чистого золота 96 пробы, а при более низкой пробе – за цену, соответственно, низшую. Режим казенной монополии торговлей золотом устанавливал запрет на импорт в Россию золота и изделий из него, кроме непроизводимых в России необходимых технических, научных и медицинских принадлежностей по удостоверениям компетентных организаций с разрешения экспортного отдела ВСНХ, а в внутри страны все золото и золотые изделия в срок с 15 января по 15 февраля 1918 г. "должны сдаваться в Госбанк, его конторы и отделения, а в местностях, где таковых нет, – в Государственные сберегательные кассы" с уплатой вознаграждения по установленным ценам. За золото в сыром виде, обнаруженное в сейфах, никакого вознаграждения не уплачивалось. В соответствии со ст. 16 этого же постановления с 15 января 1918 г. в России разрешалось производить только следующие изделия из золота: обручальные кольца не свыше одного золотника весом, крестильные кресты – не свыше полузолотника, серьги – на свыше золотника, брошки – не свыше двух золотников, цепи и браслеты – не свыше шести золотников, прочие изделия – не свыше трех золотников весом, причем все перечисленные изделия должны были быть не свыше 36 пробы. Кроме того, разрешалось производство необходимых технических, научных и медицинских принадлежностей высших проб, а также отпуск чистого золота по цене, определяемой Госбанком, для гальванопластических работ по удостоверениям профессиональных организаций рабочих золото-серебряного производства и под их контроль.
В постановлении ВСНХ РСФСР от 12 января 1918 г. закреплялся правовой режим ввоза на территорию и оборота платины внутри страны. Устанавливались запрет импорта платины, а торговля платиной с 15 января 1918 г. составляла монополию государства. Платина сырая и из платиноочистительных фабрик должна была поступать в Госбанк по цене, назначаемой секцией благородных металлов ВСНХ. Был введен запрет на производство в России каких бы то ни было изделий из платины и ее сплавов, кроме только необходимых научных и технических принадлежностей по удостоверениям компетентных организаций с разрешения секции благородных металлов ВСНХ.
В январе 1918 г., с принятием названного выше постановления ВСНХ РСФСР, в России была введена казенная (государственная) монополия на операции с драгоценными металлами – золотом и платиной.
4-й сессией ВЦИК (13 октября 1921 г.) было принято Положение "О Государственном банке Российской Социалистической Федеративной Советской Республики". В ст. 29 этого Положения устанавливался перечень операций, осуществляемых Госбанком РСФСР, в том числе с валютой и с валютными ценностями, к которым можно отнести следующие:
1) открытие кредитов до востребования (онколь) под залог иностранных ценных бумаг, валюты, драгоценного металла, тратт и девиз с выдачею под них не более 60% биржевой (на подлежащей бирже) стоимости бумаг, 90% внутренней узаконенной стоимости металла по его весу и 75% курсовой стоимости прочих ценностей на условиях, перечисленных в названном Положении, и согласно указаниям народного комиссара финансов;
2) покупка и продажа за собственный счет иностранных ценных бумаг, драгоценных металлов, тратт и девиз в пределах существующих узаконений согласно указаниям Народного комиссариата финансов и с соблюдением существующих положений, в частности о том, что на эту операцию может быть затрачено не свыше 1/3 основного капитала Госбанка;
3) аккредитивы под документы на отправленные товары с получением вперед полного или частичного покрытия с кредитованием в остальной части стоимости с условием выкупа немедленно по прибытии документов;
4) переводы и кредитивы на пункты в РСФСР и за границей, где имеются учреждения Госбанка или его корреспонденты;
5) комиссионные операции по инкассированию векселей, обязательств, иностранных тратт, товарных и всякого рода других документов и ценностей, а также всякого рода уплат за счет комитентов получением вперед всей суммы.
В начале 20-х гг. XX в. в России окончательно был определен орган для выполнения функции по осуществлению государственной валютной монополии. Таковым являлся Госбанк РСФСР, которому в ноябре 1921 г. было предоставлено монопольное право на осуществление операций с валютой и валютными ценностями. Официальный курс на иностранную валюту и драгоценные металлы также устанавливал Госбанк РСФСР. В 1923 г. он был преобразован в Госбанк СССР, и только спустя шесть лет после преобразования, 12 июня 1929 г., был утвержден его Устав.
Выбранный путь развития СССР, ориентированный на централизацию внешнеэкономических и валютных отношений нашел свое отражение в принятой в декабре 1936 г. Конституции СССР в соответствии с которой управление банками (п. "М" ст. 14), внешняя торговля на основе государственной монополии (п. "3" ст. 14) были отнесены к ведению СССР в лице его высших органов государственной власти и органов государственного управления. Председатель Правления Госбанка СССР, Председатель Государственного комитета Совета Министров СССР по внешним экономическим связям входили в состав Совета Министров СССР (ст. 70). В соответствии с Конституцией СССР (ст. 77) было создано общесоюзное Министерство внешней торговли.
В начале 1960-х гг. валютные операции и международные расчеты были переданы Внешторгбанку СССР, и с января 1961 г. он единолично совершал все денежные и валютные операции по внешнеторговым сделкам. Устав Внешторгбанка СССР, принятый в 1962 г., закреплял функции по обеспечению государственной валютной монополии. Также в соответствии с Уставом Внешторгбанку СССР предоставлялось право открывать как на территории СССР, так и за границей свои отделения, агентства и представительства. В 60-е г. XX в. Внешторгбанк СССР начал принимать активное участие в решении и реализации важнейших экономических задач страны, связанных с международным сотрудничеством, развитием валютно-финансовых и кредитнорасчетных отношений с иностранными государствами.
Внешторгбанк СССР заключал соглашения о кредитах с иностранными банками для финансирования импорта товаров. На его счетах сосредотачивались валютные доходы от экспорта товаров и услуг.
В целях совершенствования порядка обращения валютных ценностей на территории страны Президиум Верховного Совета СССР издал Указ от 30.11.1976 "О сделках с валютными ценностями на территории СССР", которым устанавливалось, что на территории СССР операции по покупке у организаций и граждан, а также по продаже им валютных ценностей совершаются Внешэкономбанком СССР.
В соответствии с данным Указом к валютным ценностям относились:
а) иностранная валюта (банкноты, казначейские билеты, монеты);
б) платежные документы (чеки, векселя, аккредитивы и др.) и фондовые ценности (акции, облигации и др.) в иностранной валюте;
в) банковские платежные документы в рублях (чеки и др.), приобретаемые за иностранную валюту с правом обращения их в такую валюту;
г) драгоценные металлы – золото, серебро, платина и металлы платиновой группы (палладий, иридий, родий, рутений и осмий) в любом виде и состоянии, за исключением ювелирных и других бытовых изделий из этих металлов и лома таких изделий;
д) природные драгоценные камни в сыром и обработанном виде (алмазы, бриллианты, рубины, изумруды, сапфиры, а также жемчуг), за исключением ювелирных и других бытовых изделий из этих камней и лома таких изделий.
Сделки с валютными ценностями между гражданами, находящимися на территории СССР, по общему правилу не допускались, за исключением случаев:
а) дарения валютных ценностей супругу, детям, родителям, внукам, деду, бабке, родным братьям и сестрам (дарение таких ценностей в иных случаях допускалось только с разрешения Министерства финансов СССР; дарение валютных ценностей на сумму свыше 50 руб. подлежало обязательному нотариальному удостоверению);
б) завещания и приобретения по праву наследования валютных ценностей.
Допускались между гражданами сделки купли-продажи, обмена и дарения в целях коллекционирования единичных экземпляров монет, являющихся валютной ценностью, в порядке, устанавливаемом Министерством культуры СССР по согласованию с Министерством финансов СССР.
Сделки с валютными ценностями, не соответствующие требованиям Указа "О сделках с валютными ценностями на территории СССР", признавались недействительными. Скупка, продажа и обмен валютных ценностей либо использование таких ценностей в качестве средства платежа, совершенные в нарушение установленных данным Указом правил обращения валютных ценностей, влекли за собой административную или уголовную ответственность в соответствии с законодательством СССР. Порядок применения рассматриваемого Указа определялся Постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 30.11.1976 "О порядке применения Указа Президиума Верховного Совета СССР от 30 ноября 1976 года “Об ответственности за незаконные операции с иностранной валютой и платежными документами”".
Внешторгбанк СССР принимал средства в советской и иностранной валюте на текущие счета и во вклады от советских и иностранных физических и юридических лиц и организаций, а также от международных организаций. Инструкцией Внешторгбанка СССР от 10.12.1976 № 8 "О счетах и вкладах в иностранной валюте и в рублях" устанавливались правила открытия, ведения и совершения операций по счетам и вкладам в иностранной валюте и в рублях, а также перечень счетов и вкладов, а именно:
а) текущие счета и вклады в иностранной валюте, с которых разрешался свободный вывоз и перевод иностранной валюты за границу;
б) текущие счета и вклады в иностранной валюте, по которым вводились частичные ограничения для вывоза или перевода иностранной валюты за границу;
в) текущие счета в иностранной валюте советских граждан, работающих за границей;
г) текущие счета в рублях иностранных физических и юридических лиц и международных организаций;
д) расчетные счета советских организаций и текущие счета в рублях советских организаций для покупки иностранной валюты.
Иные счета и вклады могли открываться либо с разрешения Министерства финансов СССР, либо по решению Внешторгбанка СССР на основании приказа по Внешторгбанку СССР.
В середине 80-х гг. XX в. в России начались рыночные преобразования, которые оказали существенное влияние на внешнеэкономическую деятельность и оборот иностранной валюты и валютных ценностей. Страна вступила в эпоху рыночной экономики, что стало основанием постепенного отказа от государственной валютной монополии. Одним из первых нормативных актов было принятое постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 19.08.1986 № 991 "О мерах по совершенствованию управления внешнеэкономическими связями". Принятие данного постановления было обусловлено необходимостью осуществлять меры по коренной перестройке управления, совершенствованию планирования и созданию действенного хозяйственного механизма в области внешнеэкономических связей. Настоятельно требовалось расширить права и усилить ответственность министерств, ведомств, объединений, предприятий и организаций в этой сфере, обеспечить их выход на внешний рынок, усилить заинтересованность в развитии международной кооперации и в ускорении внедрения новейших достижений науки и техники и тем самым повысить эффективность внешнеэкономических связей. В целях совершенствования руководства внешнеэкономическим комплексом и повышения уровня координации работы министерств, ведомств и организаций, осуществляющих торгово-экономические, валютно-финансовые, научно-технические связи с зарубежными странами, была создана в качестве постоянного органа Совета Министров СССР Государственная внешнеэкономическая комиссия Совета Министров СССР.
Эта комиссия принимала решения о предоставлении объединениям, предприятиям и организациям права осуществления экспортно-импортных операций.
В соответствии с п. 21 названного постановления в целях повышения экономической заинтересованности и расширения самостоятельности в развитии экспорта и обновлении производственной базы допускалось создание в объединениях, на предприятиях и в организациях фондов валютных отчислений для финансирования экспортно-импортных операций. Валютные фонды формировались за счет отчислений по стабильным долгосрочным нормативам от реализации готовой продукции и услуг, а также всей выручки от операций по кооперированным поставкам.
Расширение субъектного состава, осуществляющего внешнеэкономическую деятельность, явилось объективной предпосылкой к отмене государственной валютной монополии в России. Традиционно завершение государственной валютной монополии связывают с принятием постановления "О мерах по совершенствованию управления внешнеэкономическими связями".
В России в начале 90-х гг. XX в. активно началась реформа банковской системы, которая ускорила процессы либерализации валютных и внешнеэкономических отношений. Принятый Закон СССР от 11.12.1990 № 1829-1 "О банках и банковской деятельности", фактически утративший силу на территории РФ в связи с принятием Соглашения от 08.12.1991 "О создании Содружества Независимых Государств", ратифицированного постановлением Верховного Совета РСФСР от 12.12.1991 № 2014-1, устанавливал двухуровневую структуру банковской системы страны (ст. 5), которая включала:
а) Госбанк СССР и центральные (государственные, национальные) банки союзных и автономных республик и их учреждения;
б) коммерческие банки.
Законом СССР "О банках и банковской деятельности" устанавливался закрытый перечень банковских операций (ст. 2), которые банки могли осуществлять как в рублях, так и в иностранной валюте, например:
1) ведение счетов клиентов и банков-корреспондентов;
2) приобретение права требования из поставки товаров и оказания услуг, принятие рисков исполнения таких требований и инкассация этих требований (факторинг);
3) покупка у организаций и граждан и продажа им иностранной валюты;
4) покупка и продажа в СССР и за границей драгоценных металлов, природных драгоценных камней, а также изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней;
5) привлечение и размещение драгоценных металлов на счета и во вклады и иные операции с этими ценностями в соответствии с международной банковской практикой.
Принятие указанного Закона повлекло возникновение новых валютных отношений, состав участников которых расширился, и, с одной стороны, государство в лице уполномоченных органов стало равноправным участником при совершении валютных операций, а с другой – возникла необходимость в осуществлении правового регулирования и государственного контроля быстро развивающихся валютных отношений. Указанные факторы повлияли на активизацию правотворческой деятельности государства в сфере валютных отношений. В 1991 г. был принят Закон СССР от 01.03.1991 № 1982-1 "О валютном регулировании" (ныне утратил силу), который стал первым законодательным актом, регулирующим валютные отношения. Этот Закон определял общие принципы осуществления валютных операций во внутреннем хозяйственном обороте и международных расчетах СССР, полномочия и функции государственных органов в валютном регулировании и управлении валютными ресурсами, права и обязанности советских и иностранных граждан и юридических лиц в отношении владения, пользования и распоряжения валютными ценностями, направления валютного контроля и ответственность за нарушение валютного законодательства. Действие Закона СССР "О валютном регулировании" было недолгим – всего полтора года, но это не умаляет его значения, так как впервые в России с начала действия государственной валютной монополии нормативный правовой акт в форме закона регулировал валютные отношения с участием частных субъектов права.
Политические события, связанные с распадом СССР (1991–1992), не могли не повлиять на развитие валютного законодательства. С образованием самостоятельного государства – Российской Федерации возникла острая необходимость в правовом регулировании валютных отношений в условиях нового политического строя. 9 октября 1992 г. был принят Закон РФ № 3615-1 "О валютном регулировании и валютном контроле", действовавший до середины 2005 г. Данный Закон определял принципы осуществления валютных операций в Российской Федерации, полномочия и функции органов валютного регулирования и валютного контроля, права и обязанности юридических и физических лиц в отношении владения, пользования и распоряжения валютными ценностями, ответственность за нарушение валютного законодательства.
Принятию указанного Закона предшествовало поистине историческое событие д ля России, которое оказало существенное влияние на становление и развитие всей системы валютных отношений и внешнеэкономических связей. В 1992 г. Россия вступила в международные финансовые организации, членство в которых коренным образом изменило правовой статус России как участника внешнеэкономических отношений. 22 мая 1992 г. Верховный Совет РФ принял постановление № 2815-1.
28 апреля 1995 г. постановлением Правительства РФ № 439 была утверждена Программа Правительства Российской Федерации "Реформы и развитие российской экономики в 1995–1997 годах", в которой было установлено, что важной задачей Правительства РФ является достижение благоприятного торгового режима в отношениях с зарубежными странами и их торгово-экономическими группировками, организациями и союзами, снятие имеющихся дискриминационных ограничений в отношении России и недопущение их в будущем.
Для реализации поставленной задачи Правительство РФ планировало последовательно и целенаправленно работать над вступлением Российской Федерации в ВТО[3], обеспечить соответствие законодательства РФ (в том числе вновь принимаемых актов) международным нормам и принципам, а также реализацию Соглашения о партнерстве и сотрудничестве с Европейским союзом от 24 июня 1994 г., договоренностей с США и другими странами.
Правительство РФ в целях совершенствования системы валютного регулирования, стабилизации валютного рынка и укрепления национальной денежной единицы определило следующие направления своей деятельности:
– осуществлять поэтапный переход к режиму полной внутренней конвертируемости рубля;
– совершенствовать систему валютного контроля.
В середине 90-х гг. XX в. внешнеэкономическая политика России была прежде всего направлена на защиту внутреннего рынка и на стимулирование усилий российских производителей по повышению эффективности производства, но при этом Правительство РФ взяло на себя обязательства не вводить или ужесточать ограничения платежей и переводов по текущим международным операциям и на импорт для целей платежного баланса, не использовать множественные обменные курсы либо устанавливать системы двусторонних платежей, которые не соответствуют Статьям Соглашения Международного валютного фонда от 22 июля 1944 г.
Ключевым элементом в реализации основных задач экономической политики России являлась либерализация внешнеэкономической деятельности. Реформы во внешнеэкономической сфере, проводившиеся в 90-е гг. XX в., были нацелены главным образом на более эффективное включение Российской Федерации в систему международного разделения труда и на формирование экономически обоснованных торговых отношений с зарубежными странами. Возникла необходимость осуществления внешнеэкономической деятельности на принципиально новой нормативно-правовой базе и механизме государственного регулирования, разработанных в соответствии с требованиями адаптации России к условиям рыночной экономики и интеграции в мировое экономическое пространство.
Дальнейшее детальное развитие валютного законодательства, предусматривающего устранение обнаружившихся в нем пробелов с учетом развития и эффективного функционирования рыночной экономики России, нашло свое отражение в принятом в декабре 2003 г. Законе о валютном регулировании.
В указанном Законе определялось, что его целью является обеспечение реализации единой государственной валютной политики, а также устойчивости валюты РФ и стабильности внутреннего валютного рынка РФ как факторов прогрессивного развития национальной экономики и международного экономического сотрудничества. Либерализация российского валютного законодательства, постепенная отмена валютных ограничений нашли свое отражение в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 10.05.2006, в котором Президент РФ В. В. Путин отмечал: "Современной России нужен беспрепятственный выход со всей своей продукцией на международные рынки... Именно с этой целью мы продолжаем вести переговоры о присоединении ко Всемирной торговой организации и ведем их только на условиях, которые полностью учитывают экономические интересы России... Сегодня предлагаю ускорить отмену оставшихся ограничений и завершить эту работу до 1 июля текущего года".
На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что процесс становления и развития валютного законодательства в России имеет непростую и долгую историю. В настоящее время, в условиях выхода мирового сообщества из финансового кризиса, сложившаяся в России правовая база, регулирующая валютные отношения, продолжает совершенствоваться с учетом последних изменений не только в российской экономике, но и всего мирового экономического пространства.