Специфика муниципальной службы как профессиональной деятельности

В большинстве стран, в том числе и в России, в пределах составляющих их административно-территориальных единиц вплоть до низового звена (сельских поселений, городских поселений, муниципальных районов, городских округов) публичная власть должна реализовываться не государственными органами, а непосредственно местным населением и образуемыми им органами и соответствующим образом избираемыми или назначаемыми должностными лицами. Все это приобретает свойства самоорганизованной публичной власти, осуществляющей управленческие функции, признаваемые и юридически закрепляемые центральной властью. Следовательно, на муниципальном уровне управляющая система непосредственно связана с объектом управления, которая является общим для местного населения^[1].

Важная роль муниципальной службы как института местного самоуправления определила внимание законодателей к регулированию вопросов ее организации. Однако в первые годы возрождения местного самоуправления правовое положение муниципальных служащих во многом определялось законодательством о государственной службе. Существенный поворот в трактовке данного института произошел после принятия Конституции РФ 1993 г., установившей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Нормативное регулирование муниципальной службы осуществляется на трех уровнях: федеральном, региональном и местном^[2].

Конституция Российской Федерации устанавливает основы местного самоуправления в целом и муниципальной службы в частности. 1 июня 2007 г. утратил силу Федеральный закон от 08.01.1998 № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" в связи с вступлением в действие Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее – Федерального закона № 25-ФЗ). С 1 января 2009 г. вступил в силу Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Φ3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", что совпало с завершением переходного периода реформы местного самоуправления и с изменениями в правовом регулировании муниципальной службы.

В субъектах Российской Федерации стали приниматься законодательные акты, конкретизирующие и развивающие положения федерального законодательства, действующего в этой сфере. И, наконец, в уставах муниципальных образований также есть нормы, относящиеся к институту муниципальной службы. Однако законодательная база муниципальной службы все еще остается несовершенной и во многом противоречивой, не вполне устоялась относящаяся к ней терминология, так как опыт муниципальной практики относительно невелик.

В настоящее время муниципальная служба как орган местного самоуправления и как вид профессиональной деятельности становится предметом исследования многих наук. Интерес к ней обусловлен рядом факторов, среди которых можно назвать ее новизну для нашей страны, наличие несоответствий реального состояния муниципальной службы ее идеальной модели, а также ее большую значимость для развития общества.

От других органов власти муниципальная служба отличается тем, что она представляет собой институт, имеющий государственно-общественный характер. Отсюда вытекают особенности и противоречия современного состояния муниципальной службы как института власти и вида профессиональной деятельности. С одной стороны, муниципальная служба как институт власти реализует государственную политику на территории муниципального образования, и в этом плане подконтрольна государству, ответственна перед ним. Она является обязательным элементом государственного устройства в демократическом государстве, основой конституционного строя. В своей деятельности муниципальная служба регламентирована правом и действует в рамках законодательства России:

Конституции, федеральных законов, актов, принятых Президентом и Правительством.

С другой стороны, муниципальная служба выступает в роли связующего звена между государственной властью и населением. Она относительно обособлена от органов государственной власти территориально и финансово, что нашло отражение в регламентирующих законодательных актах и нормативных документах. Муниципальная служба осуществляет свою деятельность и в интересах государственных органов власти, и в интересах населения своего муниципального образования. Она непосредственно взаимодействует с населением, а государственная служба взаимодействует с гражданами посредством муниципальной службы. Муниципальная служба позволяет удовлетворять насущные интересы и потребности граждан исходя из особенностей своего муниципального образования. Полномочия муниципальной службы распространяются только на жителей муниципального образования^[3].

Существует и третья сторона муниципальной службы, влияющая на особенности профессиональной деятельности людей, работающих в ее органах. В частности, по организационному типу муниципальную службу можно отнести к бюрократическим организациям.

Бюрократические системы имеют свои положительные стороны, среди которых можно назвать четкую структуру организации, четко прописанные права и обязанности, закрепленный уровень ответственности.

К числу негативных сторон относятся неконтролируемый рост организации, медленное выполнение профессиональных задач служащими, а также снижение инновационного потенциала.

Описанное положение муниципальной службы в системе государственного устройства порождает ряд противоречий, которые можно объединить в четыре группы.

1. Деятельность одновременно и в интересах органов государственной власти, и в интересах населения своего муниципального образования. Государственная власть не всегда действует исходя из особенностей местных сообществ, а муниципальные служащие обязаны их учитывать и согласовывать. Профессиональная деятельность муниципальных служащих связана с реализацией нужд населения, но в то же время имеет место определенное давление со стороны государственной власти. Контроль деятельности муниципальной службы должно вести население, но в современной России контроль ведется преимущественно со стороны органов государственной власти. В результате муниципальная служба начинает действовать лишь в угоду контролирующей ее стороне.

2. Муниципальная служба была создана относительно недавно, и потому для большинства граждан она неотделима от государственной службы. Процесс становления муниципальной службы как профессии в нашем обществе еще нс закончен. Знания, умения, навыки, профессиональные нормы и ценности в муниципальной службе еще только развиваются, в связи с чем результаты ее деятельности не всегда отвечают интересам и потребностям населения.

3. Многообразие проблем граждан на уровне муниципального образования, требующих неформального и творческого подхода к их решению, а также высокий уровень стандартизации деятельности муниципальных служащих, границы и ОГЛАВЛЕНИЕ которой четко определены законом.

4. Последняя группа противоречий определяется Положением о финансово-экономической независимости муниципальной службы. За муниципальными служащими закреплен значительный перечень обязанностей, но многие муниципалитеты не имеют финансовых средств на их исполнение. Такая ситуация приводит к зависимости деятельности муниципальных служащих от органов государственной власти и от государственных чиновников. Кроме того, население зачастую не информируется о расходовании средств местного бюджета, так как муниципальные служащие не заинтересованы в дополнительных формах контроля.

Данные противоречия порождаются недостаточным уровнем развития муниципальной службы, ее неспособностью действовать в интересах населения и самих муниципальных служащих.

Сегодня муниципальную службу можно считать профессией, но, в отличие от традиционных профессий, она является новой в нашей стране, и процесс ее формирования продолжается до сих пор. Одним из самых распространенных подходов к профессии является ее понимание как вида трудовой деятельности, являющегося источником существования и требующего определенной квалификации. Помимо этого, в муниципальной службе сложились все основные атрибутивные признаки профессии. Она осуществляется на постоянной основе, что обеспечивается обязательным заключением трудового договора с каждым муниципальным служащим, имеются установленные гарантии пребывания в должности. Муниципальные служащие регулярно получают заработную плату, средства на которую направляются из бюджета муниципального образования. Для занятия должностей в муниципальной службе требуется наличие специальных знаний, умений и навыков на основе профессионального образования^[4].

Отличительные признаки профессии муниципального служащего вытекают из функции и содержания деятельности муниципальных органов власти. Цель деятельности муниципальных служащих – служение интересам местного населения. Само население делится па группы, что требует от муниципальных служащих согласовывать интересы и потребности различных социальных групп. Объективную оценку профессиональной деятельности муниципальных служащих может дать только население. Муниципальные служащие обязаны осуществлять максимально открытую профессиональную деятельность в форме постоянного взаимодействия с населением.

В отличие от государственных служащих, муниципальные служащие действуют в условиях меньшей формализации профессиональной деятельности. Муниципальная служба является сравнительно новой институцией в России, и многие нормативные документы, регламентирующие деятельность служащих, только недавно приняты или находятся в стадии разработки. Муниципальные служащие имеют определенный уровень профессиональной культуры. Муниципальная служба как профессиональная общность имеет не только определенный набор знаний, умений и навыков, но также нравственные и ценностные ориентиры.