Специфика государственной гражданской службы

Что такое гражданская служба?

Ю. Н. Старилов, А. Ф. Ноздрачев и др., определяя в целом государственную службу, указывают на два ее признака: во-первых, это профессиональная деятельность; а во-вторых, она осуществляется в государственных органах для решения государственных задач (выполнения компетенции этих органов)1. Получается, что государственные служащие и есть те должностные лица, которые исполняют компетенцию государственных органов.

Но такое понимание явно расходится с законодательством о (государственной) гражданской службе. Начиная с определения, данного в Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" и повторенного в аналогичных законах "О системе государственной службы Российской Федерации" и "О государственной гражданской службе Российской Федерации", при характеристике гражданской службы па ведущее место ставится не исполнение полномочий государственных органов (оно в определенной мере им присуща), а обеспечение данного исполнения политическими руководителями.

Наиболее правильное, на наш взгляд, определение дается в Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации", где в ст. 3 говорится: "Государственная гражданская служба Российской Федерации - вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации".

В любом государственном органе аппарат (административная власть) находится в подчинении у политической власти. Он придается этой власти в качестве вспомогательной управленческой силы для содействия осуществлению ею полномочий данного государственного органа.

Следовательно, гражданская служба - это, во-первых, профессиональная деятельность, т.е. она является профессией для гражданских служащих и требует определенной подготовки, получения соответствующего специального образования, а также впоследствии постоянного занятия этим видом социальной деятельности. И во-вторых, это определение указывает па ОГЛАВЛЕНИЕ данной профессиональной деятельности, а именно: она направлена на обеспечение исполнения полномочий государственных органов федеральных и субъектов Федерации.

Естественно, возникает вопрос: а кто же исполняет эти полномочия государственных органов? В свете вышесказанного ответ очевиден - политические руководители, находящиеся на "государственных должностях", или "представители нанимателя". Именно они являются основными носителями полномочий государственных органов. Гражданские служащие придаются политическим руководителям в помощь как раз для "обеспечения" всем необходимым при "исполнении" данных полномочий. Гражданская служба - это профессиональная, но вспомогательная (вторичная) деятельность в структуре государственных органов (табл. 3).

Спецификой данной таблицы является то, что здесь дается лишь общая численность политических руководителей и государственных гражданских служащих без численности данных структур в силовых ведомствах.

Из сказанного очевидно, что государственная гражданская служба - это профессиональная деятельность аппарата гражданских служащих по обеспечению исполнения и исполнению полномочий федеральных и региональных государственных органов. Это аппаратная деятельность в органах государственной власти.

Следует также подчеркнуть, что в составе государственных органов есть должности, на которых гражданские служащие непосредственно участвуют в исполнении полномочий этих органов. Во-первых, это происходит во всех сферах государственного управления на высших (иногда и главных) должностях гражданской службы, где осуществляется совмещение политики и административной деятельности. И во-вторых, в ряде государственных органов, имеющих по преимуществу административный характер (например, в налоговой службе, в милиции, ГИБДД и др.).

Таблица 3. Состав кадров государственной гражданской службы Российской Федерации по полу, категориям и группам должностей, уровням управления на 1 октября 2011г.

Чем отличается гражданская служба от других видов управленческой деятельности? В литературе имеется несколько вариантов ответа па данный вопрос. Если их обобщить, то можно указать следующие особенности гражданской службы.

1. Сервисность (от англ. - обслуживание). Основное назначение гражданской службы, как уже говорилось, заключается в обеспечении (т.е. обслуживании) исполнения политическими должностными лицами полномочий государственных органов, а также и в том, что оказываются услуги населению - выдаются разного рода лицензии, сертификаты, разрешения, справки и т.д., а также изучаются его настроения и потребности.

2. Безличность. Гражданские служащие выполняют свою работу в соответствии с предписанными правилами, без произвола и предпочтений. Закон для них должен быть превыше всего. Судьбы людей они призваны решать не в пылу должностных амбиций и удовлетворения личного честолюбия, а в соответствии с законами, другими нормативными актами. Кроме того, гражданские служащие почти не имеют "выхода" на нормативные результаты деятельности своих государственных органов. Подготавливаемые ими проекты законов, постановлений, распоряжений, других нормативных актов приобретают юридическую силу только после принятия политическими органами или подписания политическими должностными лицами. Имена готовивших их гражданских служащих остаются обычно безвестными.

3. Субординационный характер. Любой аппарат гражданских служащих внутри государственного органа и отрасли строится на принципах субординации, т.е. соподчинения одних работников другим. Каждое должностное лицо обычно обладает четко определенной компетенцией внутри иерархического разделения труда и ответственно за свою деятельность перед вышестоящим должностным лицом.

Например, в федеральных министерствах низовой организационной единицей аппарата гражданских служащих является отдел. Все сотрудники отдела имеют, как правило, достаточно четко определенные служебные обязанности и права и несут по ним ответственность перед начальником отдела. Последний, в свою очередь, несет ответственность за весь объем работы, выполняемой сотрудниками отдела, перед начальником департамента (управления), в состав которого входит данный отдел. А начальник департамента (управления) ответствен за деятельность всех сотрудников департамента перед первым заместителем министра и заместителем министра, занимающими высшие государственные должности гражданской службы в данном министерстве.

Но в пределах государственной службы страны и субъекта Федерации гражданская служба имеет не субординационный, а координационный, т.е. сорасположительный, характер. Например, государственные гражданские службы трех ветвей власти страны, гражданские службы различных субъектов Федерации и т.д. не соподчиняются друг другу. Они имеют именно координационный характер.

4. Стабильность. Штат гражданских служащих в стране должен комплектоваться преимущественно на основе принципа пожизненного найма. Пока что у нас этого еще нет. Однако государственные должности гражданской службы призваны стать для гражданских служащих постоянным занятием по найму с перспективой регулярного служебного повышения. Положение гражданских служащих не может зависеть от политической конъюнктуры, личных симпатий или антипатий политических руководителей, необоснованных аппаратных реорганизаций. Государство только тогда стабильно, компетентно и профессионально может выполнять свои функции для населения, когда располагает стабильным, компетентным и профессиональным корпусом гражданских служащих.