Современные проблемы российской бюрократии

Характеризуя современный этан бюрократизации общественной жизни в России, прежде всего политической (кроме того, существует бюрократия финансовая, техническая, медицинская, военная и др.), следует отметить такую особенность нынешней отечественной бюрократии, как умелое ее приспособление к изменяющимся условиям, преобразование своей структуры, функций и форм деятельности и в то же время игнорирование накопленного положительного опыта преодоления бюрократизации в продвинутых в этом отношении зарубежных странах.

Для современного российского общества по-прежнему характерен неимоверный рост аппарата. Так, соотношение управленческого и рядового персонала в России составляет 1:4. В Великобритании же насчитывается более 500 тыс. чиновников, что составляет 2% от всех работающих и 1% от численности населения страны. Если в СССР 18 млн управленцев приходилось на 280 млн человек, то в начале 2010-х гг. в России – более 20 млн па 144 млн россиян. По данным экспертов, административный аппарат РФ превышает аналогичный аппарат всего Советского Союза.

Исследователи отмечают среди работающих довольно многочисленную группу (8,9%) работников, занимающих руководящие должности: 6,3% так называемого мидл-менеджмента (руководители отделов, лабораторий и других подразделений) и 2,6% топ-менеджмента в ранге руководителей и заместителей на предприятиях и организациях. Промежуточное положение между "воротниками" и "рабочей костью" занимают служащие из состава технического или обслуживающего персонала (9,2%). Доля россиян, занимающихся предпринимательством, имеющих собственное дело, составляет 4,8% (Жуков).

Конечно, осуществляются некоторые меры по сокращению огромного чиновничьего аппарата. Так, согласно Указу Президента РФ от 3 января 2011 г. "Об оптимизации численности федеральных госслужащих" сокращение предельной численности служащих, работников центральных аппаратов и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в течение 2011–2013 гг. должно составить не менее 20%. Предполагается также сократить вмешательство чиновников с целью уменьшения разрешительной функции и увеличения уведомительной.

К сожалению, сокращение аппарата, как показывают практика и результаты социологических исследований, осуществляется без учета функций, объема и характера работы, т.е. административным путем. Нередко сокращаемые работники упраздняемых (сокращаемых) министерств и ведомств оказываются в стенах других учреждений или на аналогичных местах в других организациях.

Небезынтересна характеристика чиновников, постсоветских руководителей, которая дается в СМИ и подтверждается жизненным примером. Это – разношерстное поколение руководителей, включающее: старые кадры советской номенклатуры; выходцев из разных слоев постперестроечной интеллигенции псевдодемократического толка; криминальные и полукриминальные элементы; молодое поколение (до 30 лет) российского среднего класса; выпускники вузов новой формации, в значительной мере ориентированные на западные ценности. В число руководителей, аппаратных работников разного уровня относятся также люди, оказавшиеся в этой роли по причине кумовства, землячества. В связи с этим отметим, что наглядным примером и причиной сохраняющегося бюрократизма является наличие номенклатуры, т.е. перечня руководящих должностей, в замещении которых главную роль играет вышестоящий орган. Таким примером, в частности, может служить отмена, а потом восстановление (но по усложненной процедуре) выборов губернаторов населением, осуществление таких выборов законодательными органами краев, областей, республик по предложению президента страны.

Формы коррупции как виды противоправной и аморальной деятельности стали весьма разнообразными. Это – взяточничество, фаворитизм, непотизм (кумовство), протекционизм, поддержка финансовых и политических структур (партий и т.д.), предоставление льготных кредитов и заказов, использование личных контактов для получения доступа к общественным ресурсам – товарам, услугам, источникам доходов, привилегиям, оказание различных услуг родственникам, друзьям, знакомым и др.

По данным международной организации "Transparency International", Россия по масштабности коррупции занимает 143-ю позицию, оказавшись в одном ряду с Афганистаном, Гамбией, Индонезией и Того.

Рынок коррупционных услуг, по данным Е. В.Охотского, превышает 100 млрд руб.; на коррупционные цели расходуется примерно 10% обналиченных средств, остальные (не менее 900 млрд руб.) – на уход от налогов, на подкуп и выплаты серых зарплат. В 2010 г. официально озвучена такая цифра: нецелевые расходы, включая и прямое воровство и "откаты", и просто нецелевые расходы, составляют не менее триллиона рублей^[1]. По данным Национального антикоррупционного комитета, в 2012 г. объем отечественного рынка коррупции превысил 300 млрд долл. (10 трлн руб.), что сопоставимо с бюджетом РФ. По данным МВД, с 2007 г. средний размер взятки вырос в 10 раз – до 300 тыс. руб.

По данным МВД, число выявленных в 2003–2009 гг. взяток увеличилось в 1,8 раза, а дел, направленных в суд, – лишь на четверть. По информации Судебного департамента при Верховном суде РФ, количество лиц, привлеченных к суду за взятки, за эти годы выросло в 2,5 раза. А число "посадок" за взяточничество "в составе организованной группы по предварительному сговору" уменьшилось в 1,6 раза. Только в 2010 г. Следственный комитет России возбудил почти 11,5 тыс. уголовных дел о коррупции, в том числе в отношении представителей правоохранительных органов и чиновников^[2].

Однако разработанная стратегия, принимаемые меры (в частности, расширение списка чиновников и их родственников, обязанных декларировать доходы, кратный штраф за взятку и т.д.) не приносят ожидаемых результатов.

Одним из факторов коррумпированности, бюрократизма в стране является неоптимальное соотношение государственного (ныне он составляет не более 10%) и частного сектора, сращивание государственного сектора с бизнесом, функционирование которого имеет своим следствием коррумпированность чиновников и представителей бизнеса.

Трудно не согласиться со следующим утверждением: "Как правило, государственный сектор обладает большими возможностями концентрации капитала, регулирования проблем ценообразования, налоговой системы, охраны труда и т.д."^[3] Таким образом, государственный сектор имеет больше возможностей для позитивного развития без усиления масштабов бюрократизма. Однако его связь с бизнесом и даже с криминалом в значительной мере снижает такие возможности, создает условия для коррумпированности, бюрократизации аппарата. Как показывают социологические исследования (а это имеет место повсеместно), в первую очередь стремятся прийти на госслужбу предприниматели и студенты, ибо бизнес стремится увеличить свое влияние и более эффективно решать возникшие проблемы, а молодые люди видят в этой работе возможность быстрого продвижения по карьерной лестнице и возможность обогатиться.

Бедой общества и убедительным проявлением бюрократизма является сращивание аппарата с капиталом, с криминалом. Это находит свое яркое проявление в коррумпированности различных структур.

Международный и отечественный опыт (как позитивный, так и негативный) показывает возможность цивилизованного развития только при определении долгосрочной и ответственной государственной политики во взаимоотношениях власти, бизнеса и общества. А это предполагает определение взаимных прав и обязанностей, корпоративную и персональную ответственность за принятие и реализацию тех или иных решений, определение легитимных правил, методов и процедур преодоления возможных конфликтов и реализацию принимаемых решений. Особенно опасным представляется сращивание бизнеса и власти, в том числе на основе коррупции. Выход – в формировании действенного гражданского общества на деле, а не на бумаге, в декларациях, в том числе законодательных актах.

И в этом плане очень важным является факт доверия народа к власти, проводимой ею политике. Вот итоги опросов ВЦИОМ (апрель 2011 г.): 61% граждан России заявили, что они отчуждены от общественной и политической жизни страны; 58% определяют политику как "дело грязное"; более половины опрошенных заявляют, что страну ждут "грязные парламентские выборы" и "имитация борьбы". Это ли не яркое доказательство того, как народ оценивает коррупционную составляющую политики и игры бюрократов? Ведь по некоторым данным, Россия занимает 2-е место в мире по уровню бюрократии, а по уровню политических прав и свобод – 159-е^[4].

Именно бюрократическими играми можно объяснить ситуацию в стране (которой не было в советское время), связанную с наличием огромного количества обманутых дольщиков, которых, по разным источникам, насчитывается в РФ от 57 до 150 тыс. человек^[5].

Именно сращиванием аппарата с бизнесом, криминалом объясняется и такое негативное явление в стране, как изъятие различных форм ренты узкой кучкой власть имущих, олигархов, чиновников и других причастных к присвоению ренты, которая в ряде стран, в отличие от России (Норвегия, Канада, ОАЭ, Саудовская Аравия, Катар, Бахрейн), используется для повышения благосостояния основной массы населения.

Сращивание госаппарата с капиталом и криминалом, высокая коррупционность, бюрократизация являются следствием (и в то же время причиной) распределения финансовых ресурсов в стране. В 2013 г. в России на 1 тыс. человек экономически активного населения приходилось 21,7 чиновника. Только за пять предшествующих лет чиновников стало больше на 100 тыс. человек. В 2000 г. на 1 тыс. работающих приходилось 18 чиновников регионального и местного масштаба, то в 2013 г. – уже 24. Причем число региональных чиновников выросло в 2 раза, а расходы – в 2,5 раза. Средняя ставка чиновника достигла 69,4 тыс. руб., что в два с лишним раза выше средней заработной платы по стране, которая в 2012 г. равнялась 28,8 тыс. руб. (в образовании – 19 тыс., в здравоохранении – 20,7 тыс. и при среднем размере пенсий в 9041 руб.). И в то же время депутаты Государственной Думы стали получать 250 тыс. руб. при средней заработной плате федеральных, региональных и муниципальных чиновников в размере до 150 тыс. руб. в месяц (Лукьянчикова, 2013).

А какова результативность? Доля государственных расходов на ОГЛАВЛЕНИЕ госаппарата составляет в России 18,5% ВВП (в Китае – 13,4%, Сингапуре – 10,7, в США – 15%). И в то же время эффективность государства в лице его правительства в 12 раз ниже, чем в США, и в 8 раз ниже, чем в Сингапуре (Арсюхин, 2013).

Созданный при Президенте РФ Совет по противодействию коррупции включает в основном чиновников (из 25 человек Совета – 20 чиновников, три члена Общественной палаты и два профессора). Пока что результаты мизерные, в рейтинге борьбы с коррупцией страна занимает 154-е место в мире (рядом с Папуа – Новой Гвинеей). Налицо пока лишь имитация деятельности борьбы с коррупцией как на федеральном, так и на местном уровне. Без решительных мер (и конфискацию имущества коррупционеров проблему не решить, без учета разницы между официальными доходами и расходами чиновников (и членов их семей), включая право предъявлять обвинения высшим чиновникам, уличенным в коррупции, как это имеет место в ряде стран (к примеру, президент Южной Кореи осужден на 22 года лишения свободы за коррупцию). К сожалению, в нынешней России строгость антикоррупционных законов и указаний президента страны переплетается с необязательностью их исполнения.

Представленная содержательная характеристика состояния бюрократизации в стране определяет и тс меры, которые способны в некоторой степени смягчить те или иные формы бюрократизма, ибо в принципе его искоренить невозможно.

Исследования бюрократии и бюрократизма предполагают в социологическом ключе анализ документов управленческого труда, организацию экспериментов но апробированию новых его форм (деловых игр и проведения опросов общественного мнения и т.д.).

Достоинством социологических методов является то, что с их помощью можно измерить каждое бюрократическое препятствие, разработав систему показателей и индикаторов. К примеру, какое количество документов оформляется для решения дела (и нужны ли они?); сколько печатей, подписей требуется; сколько времени тратится для записи на прием к руководителю, в учреждение, какова продолжительность ожидания с момента записи до момента приема (обоснованность такого ожидания); сколько должностных лиц приходится обходить для решения того или иного вопроса; сколько дней (недель, месяцев, лет) проходит с момента первого бюрократического обещания решить вопрос и т.д. Выявление, измерение таких показателей позволит показать истинное лицо "слуг народа", их "заботу" о людях.

Подводя итоги, можно сказать, что важнейшим условием преодоления всевластия бюрократии является коренное обновление политического строя, механизма политической власти. Этот процесс включает в себя две стороны:

1) ломку сложившихся бюрократических структур;

2) созидание новых структур, четкое разделение законодательной, исполнительной и судебной власти, совершенствование аппарата управления, его упрощение, сокращение.

Отсюда изменяется социальное назначение государственных служащих: они призваны выражать и защищать интересы всех социальных слоев и групп, искать оптимальное удовлетворение личных, групповых и государственных интересов, а не подчинять человека интересам государства, как это было и продолжается весь постсоветский период, ставить чиновника над другими гражданами. Чиновничество должно стоять на службе всего народа, а не отдельных его слоев, добиваться единства государственных интересов и интересов людей.