Лекция 10. СОВРЕМЕННЫЕ НАУЧНЫЕ КОНЦЕПЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ДИХОТОМИЯ ПОЛИТИКИ И АДМИНИСТРИРОВАНИЯ, "NEW PUBLIC MANAGEMENT", "GOOD GOVERNANCE"
Тенденции демократизации, наметившиеся в большинстве стран Европы и США с середины XIX в., шли вразрез как с нормами полицейского права, так и с концепцией и практикой камерального государственного управления. Все это потребовало переосмысления коренного положения полицеистики, в соответствии с которым носителем суверенитета является субъект политической власти (император, царь), государственная — это "служанка" политических руководителей, подотчетна только им, и потому сфера взаимодействия политики и администрирования является сферой личных отношений "хозяина" и "подчиненного".
Например, сложившаяся в XIX в. американская практика взаимодействия политиков и госслужащих получила название "дележа добычи": каждый вновь избранный президент приводил свою "команду", между членами которой распределялись высшие политические и административные посты.
В числе первых задумался о непубличности таких отношений французский социолог Александр Вивьен, который в 1845 г. в своем труде "Очерки об администрировании" высказал идею о необходимости разделения системы государственного управления на политику и администрирование.
Несколько десятилетий спустя эта же идея получила более подробное и обстоятельное развитие в трудах американского ученого Вудро Вильсона[1], впоследствии ставшего доктором политических наук и президентом США. По его мнению, разделение государственной власти на политическую и административную обусловлено функциональной двойственностью государства, которое, с одной стороны, вырабатывает основные направления развития общества и принимает законы (эту функцию реализует политическая власть), а с другой — проводит в жизнь социально значимые решения (эту функцию реализует администрация).
Вильсон сконцентрировался па проработке проблематики функционального и структурного разграничения политической и административной деятельности. Управленческие функции, по его мнению, отличаются от функций государственной власти по ряду критериев. Вот почему, хотя политика устанавливает задачи для госслужбы, нельзя допускать, чтобы политика манипулировала чиновниками. Задача госслужащего — выполнить приказ под ответственность приказывающего, причем выполнить добросовестно и точно. Руководитель же (политик) эту ответственность отклонить не может, не имеет права, ибо подотчетен выбравшему его народу. Исходя из указанных соображений, функции госслужбы должны быть деполитизированы. Вместе с тем заработная плата и карьера чиновника напрямую зависят от лояльности высших должностных лиц. Такая зависимость нередко делает госслужащего добросовестным исполнителем недобросовестной политической воли, что недопустимо в современном государстве. Чтобы нивелировать возможность политического манипулирования госслужащими, Вильсон предложил обособить бюрократию от политической власти законодательно, функционально, структурно. Результатом таких соображений явилась концепция дихотомии политики и администрирования.
Практически в одно время с В. Вильсоном и независимо от него знаменитый немецкий социолог М. Вебер определил отличительные критерии политической власти от госслужбы. Он полагал, что политики и чиновники:
- имеют различный источник власти (народ для политиков и властно-политическая элита — для госслужащих);
- приобретают власть различным путем (политики — путем выборов, народного представительства, а чиновники — путем назначения на должность госслужбы);
- ответственны за различные сферы деятельности (политика -за разработку курса развития общества, госслужба — за качественность реализации политики);
- подвержены различным формам контроля (общественный для политика и административный для чиновника);
- оцениваются по различным критериям (для политиков -соответствие деятельности воле избирателей, для госслужащих — соответствие установленным законам и предписаниям);
- применяют различные методы воздействия (политические и административные)[2].
Концепция В. Вильсона получила международное признание и поддержку как среди ученых (политологов и административистов), так и среди практиков (политиков и чиновников). Ее распространение имело ряд последствий.
Во-первых, с появлением данной концепции можно утверждать о зарождении теории государственного управления, которая формировалась на стыке административного права и политологии.
Во-вторых, концепция послужила теоретической основой становления госслужбы как профессионального стабильного публично-правового института. Были установлены организационно-правовые препятствия политико-бюрократическому клиентелизму. Все официальные лица, ответственные за разработку и принятие политических решений, должны были избираться либо назначаться на небольшой срок, госслужащие — отбираться на основе системы оценки их профессионально-квалификационных качеств, "делать служебную карьеру" и находиться па службе до тех пор, пока они соответствуют этим качествам.
Концепция дихотомии политики и управления активно внедрялась в практику вплоть до середины XX в.
Однако она не стала панацеей от таких извечно присущих пороков государственного управления, как бюрократизм, коррупция, клиентелизм. По мнению современных исследователей, самым уязвимым местом теории и практики "дихотомии В. Вильсона" стала неподконтрольность чиновников общественности в части расходования бюджетных средств и оказания государственных услуг. Впрочем этот недостаток стал ярче выделяться благодаря совокупному действию ряда внешних факторов, общих для большинства развитых и развивающихся стран второй половины XX в.
Самым мощным фактором стал внешнеэкономический. Увеличение к 1970-м гг. государственного долга и бюджетного дефицита, с одной стороны, отражался на состоянии всего госаппарата, а с другой — вызывал кризис модели "социального государства всеобщего благоденствия". В результате этого возрастало недовольство общественности системой государственного управления, которая, урезая социальные льготы и пособия, в то же время увеличивала налоговый гнет на своих граждан.
Другим фактором критики госаппарата стал вызов государству со стороны бизнес-сектора. Широко распространялась информация о том, что качество сервиса частного сектора — будь то медицинское обслуживание, образование, благоустройство территории — в разы превышает качество услуг, оказываемых государственными учреждениями. Таким образом, частный сектор не только стал реальным конкурентом государству, но и начал стремительно вторгаться в некогда монополизированные административным аппаратом сферы.
Третий фактор получил название "революции менеджеров". Бурное развитие бизнеса с очевидностью демонстрировало, что преимущество достается структурам, имеющим небольшие, относительно децентрализованные, гибкие управленческие подразделения с небольшим количеством иерархических звеньев. Именно такие организационно-управленческие структуры, предполагающие "командный стиль работы", в наибольшей степени стимулируют участие всех сотрудников, мотивируют их работать эффективнее. В этой ситуации иерархически организованный госаппарат, со своей традиционной приверженностью инструкциям, правилам, формализму, бумажной волоките, безнадежно проигрывал мобильному, высокооадаптивному бизнесу.
Наконец, именно с середины XX в. наблюдается бурный рост общественного движения. Его участники независимо от сферы деятельности тем или иным образом критиковали бюрократию за ее закрытость по отношению к общественности. Из этой масштабной критики в рамках парадигмы экономического бихевиоризма возникла философия "общественного выбора", авторы которой объясняли политику экономикой и наиболее совершенными считали рыночные отношения как самые эффективные. У истоков этого учения стоят видные ученые-либералы, имеющие сильное предубеждение против государственного управления как такового: австрийский экономист Л. фон Мизес, представители чикагской "школы" У. Нисканен, Т. Беккер, М. Фридман. Сторонники этой упрощенной, но весьма популярной в США концепции полагали, что бюрократия по сути своей является не более чем кастой, которая добралась до государственных ресурсов, монополизировала определенные сферы деятельности, выхлопотала льготы и гарантии своего существования и не желает сдавать позиции. Никакие высокие мотивы деятельности (служение обществу, исполнение долга и т.д.), по мнению авторов концепции "свободного выбора", бюрократии не свойственны, так как это противоречит здравому смыслу "человека экономического".
Так, автор книги "Бюрократия и представительное правление" У. Нисканен полагает, что хотя старшие чиновники формально являются "служителями общества", их истинными целями и ценностями является стремление сделать карьеру, обеспечить себя и своих сослуживцев, что естественным образом трансформируется в попытки увеличить влияние и бюджет руководимого ими ведомства. При условии достижения чиновниками значительной власти и влияния (что обеспечивается в результате карьерного роста) бюрократия с легкостью добивается своих целей. К тому же управление государством — это монополия чиновников. Они не испытывают давления рынка и им не страшна никакая конкуренция. Поэтому мотив прибыли априори отсутствует в бюрократической деятельности. В результате рост административного аппарата и масштабов государственного вмешательства закономерен и неизбежен в любом государстве во все времена, сама бюрократия изначально отмечена печатью неэффективности и высокой затратности, а оказываемые ею услуги неизбежно являются низкокачественными.
Признавая, что государство является "необходимым злом", существовать без которого обществу невозможно, последователи философии "общественного выбора" предложили "сделать государственное управление разновидностью бизнеса".
Данная идея лежит в основе научной концепции "государственного менеджеризма" ("New public management").
Сущность данной теории определяется следующими принципами.
1. Новое понимание сущности и целей государственного управления. Государство предстало как "гипермаркет", где граждане — "клиенты", "покупатели", "пользователи услуг" голосуют кошельком за тех или иных "менеджеров" — государственных чиновников.
2. Лишение госсектора права на монополию в какой бы то ни было сфере. Государственные учреждения полностью уравнены в правах и обязанностях с коммерческими организациями, а политическое управление страной — это аналог стратегического управления крупной коммерческой фирмой.
3. Необходимость разделения политики и администрирования. Центры принятия политических решений (министерства), являясь стратегическими органами, должны быть функционально и организационно отделены и автономны от центров их исполнения (агентств, служб, иных ведомств). Последние должны иметь право самостоятельного распоряжения переданными им ресурсами, право оперативного управления (аналогично территориальным подразделениям крупного коммерческого предприятия).
4. Масштабное сокращение государственного сектора.
5. Стимулирование конкуренции среди государственных агентов оказания услуг. Оказывающие услуги государственные ведомства должны быть пущены в "свободное рыночное плавание" рынка наравне с профильными бизнес-предприятиями. Сокращение масштабов государственного финансирования, с одной стороны, и разрешение госслужащим заниматься предпринимательской деятельностью, с другой стороны, будут способствовать выживанию на рынке услуг "сильнейших" и ликвидации "неэффективных" государственных ведомств.
6. Замена стиля и этики бюрократии на стиль "эффективного" управления. Последнее положение концепции "государственного менеджеризма" особенно важно для осмысления его довольно противоречивой сущности.
Известно, что до вторжения экономического бихевиоризма в сферу государственного управления идеальным типом бюрократического воздействия считалась рационально-легальная модель управления. В эпоху активной индустриализации эта модель в том или ином виде воспроизводилась в западноевропейских странах, а в начале XX в. была концептуализирована М. Вебером.
Рационально-легальную бюрократию отличают следующие признаки:
• дифференциация и кооперация государственно-управленческого труда, способствующая повышению результативности исполнения чиновниками своих должностных функций;
• строгая иерархизация управления, позволяющая вышестоящим должностным лицам осуществлять контроль над нижестоящими сотрудниками;
• формально установленная и четко зафиксированная система правил, обеспечивающих единообразие управленческой деятельности и применение общих инструктивных правил, процедур к частным случаям;
• безличность административного управления, когда каждый функционер государственной организации выступает не как частное лицо, а как исполнитель определенных функций, возложенных на него.
В качестве альтернативы такому "традиционному" государственному управлению видный идеолог государственного менеджеризма М. Берзли предложил концепцию инновационной (постбюрократической) госслужбы, которая характеризуется следующими признаками:
• концентрация на потребностях и перспективах потребителя, а не на собственных потребностях и перспективах;
• гибкий, командный стиль работы вместо четкой дифференциации и специализации;
• оценка работы по результатам, значимым для потребителя, а не по объему освоенных ресурсов и количеству выполненных задач;
• свобода в оперативном управлении организацией при изменении факторов и требований внешней среды, а не строгое следование раз и навсегда установленным процедурам;
• установление двусторонней коммуникации с потребителями для уточнения или пересмотра рапсе сформулированной стратегии работы, а не односторонняя декларация своей деятельности и планов.
По замыслу теоретиков концепции государственного менеджеризма внедрение указанных аспектов в практику государственно-административного управления должно сделать бюрократию разновидностью бизнеса, внедрить в сферу госслужбы элементы культуры и организации бизнес-управления (дух предприимчивости, инициативы, заботу о клиенте). Ожидаемыми результатами всего этого должно было стать повышение конкурентоспособности государства на рынке услуг, избавление госслужбы от ее традиционных пороков (бюрократизма, корпоративизма, закрытости по отношению к общественности). Однако в отличие от обоснованного нормами протестантской этики бюрократического рационализма М. Вебера, заложенный в основу постбюрократического стиля управления экономический бихевиоризм не обеспечен никакими морально-этическими, культурными ценностями. Постулаты "эффективной" бюрократии не затрагивают аксиологических основ государственного управления, отражают, скорее, внешние (функциональный, организационный, деятельностный) аспекты несения службы. "Экономическая культура", на которую уповал Вэрзли, поэтому не может считаться культурой вообще, так как не имеет никакого ценностного измерения. А отсутствие культурно-этической базы, как известно, разрушает любую организацию, какими бы внешними скрепами она ни поддерживалась. Тем более это суждение справедливо по отношению к бюрократии, этические ценности которой являются наиболее уязвимыми. Причина такой уязвимости — функциональная близость госслужбы к власти, постоянное искушение использовать ее уникальные ресурсы не в общественных, а в личных целях. На эту опасность указывали многие великие философы прошлого, в частности Ф. Ницше[3].
Концепция государственного менеджеризма получила широкое мировое признание во второй половине XX в., а в ряде так называемый передовых стран была (в большей или меньшей степени) внедрена в государственно-служебную практику. Но данный процесс имел далеко не однозначные, противоречивые результаты и последствия, среди которых:
• снижение уровня профессионально-этической культуры, служебной этики;
• стимулирование политико-бюрократического корпоративизма;
• организационное и политико-культурное дистанцирование госслужбы от общества;
• излишняя политизация госслужбы;
• укрепление "содружества" политической элиты и бюрократии прежде всего за счет неформальных связей, "архаичных" методов "укрощения" подчиненных.
Следствием всего этого явилось падение имиджа и престижа госслужбы в глазах как самих чиновников, так и общественности, уход из сферы государственного управления действительно честных, высокомотивированных профессионалов, формирование отношения к госслужбе как к средству экономического обогащения.
В США — государстве-"инкубаторе" постбюрократического управления — реформы были осуществлены в соответствии с буквой и духом либерального радикализма. Политическая команда, пришедшая к власти в 1981 г. вместе с Р. Рейганом, была преисполнена решимости быстро и ощутимо снизить налоговое бремя и сократить бюджетные расходы. Для достижения поставленных целей использовались очень грубые и чисто технократические методы без учета организационного и человеческого измерений. Так, в период рейгановских преобразований три тысячи чиновников высшего звена были вынуждены пройти процедуру подтверждения лояльности президенту через специально созданную комиссию. Отказавшиеся "присягать" новому "патрону" должны были подать в отставку. Это вызвало у общественности чувство отторжения реформ, способствовало деморализации госслужбы и оттоку из госсектора действительно патриотичных служащих-профессионалов, содействовало консолидации региональных патронатно-клиентельных кластеров.
Вот почему сегодня исследователи мировой и отечественной практики государственного управления все более настороженно относятся к внедрению концепции государственного менеджеризма в современном обществе.
"Новой старой" альтернативой "государственному менеджменту" является концепция "good governance" (или в ряде трактовок "governance"). Этот термин можно перевести как руководство, политическое управление, общее управление, регулирование.
Сторонники данной концепции в лучших традициях античной философии считают политику делом не личным, а публичным, т.е. подотчетным общественности и открытым для ее участия. В отличие от "нового государственного управления", в соответствии с постулатами которого "экономическому человеку" политика безразлична, концепция "governance" основывается на необходимости партисипаторной демократии в новом постиндустриальном обществе, где успех предприятия определяется уровнем и качеством коммуникаций граждан и государства (в межличностном, социально-групповом, региональном, межстрановом масштабах). Подчеркивается, что в современных условиях ни государство само по себе, ни гражданское общество без государства не способы создать действенный механизм для решения общественных проблем. И государство, и гражданское общество становятся "более проницаемыми, и уже невозможно сказать, где заканчивается одно и начинается другое. Разделение обязанностей между правительственными и неправительственными учреждениями каждый раз начинается с переговоров"[4].
Действительно, сегодня самой большой и трудно решаемой проблемой для всех государственных агентов (будь то министерство, агентство или госучреждение) становится налаживание конструктивного сотрудничества с различными коммерческими и некоммерческими организациями. В условиях необходимости экономии бюджетных средств ресурсы частного сектора становятся архинеобходимыми государству для решения социально значимых проблем. Однако, чтобы заставить эти ресурсы "работать", сделать частный сектор действительно социально ответственным, необходимо предложить взаимовыгодные условия сотрудничества, стать действительными партнерами, а не конкурентами (как в концепции "государственного менеджеризма") на рынке услуг. Поэтому в рамках "governance" государственное и муниципальное управление мыслится в терминах "взаимодействие", "соучастие", "сотрудничество". Так, в соответствии с трактовкой экспертов Программы развития ООН (ПРООН) -организации при ООН по оказанию помощи странам-участницам в области развития — governance можно определить как "практику экономического, политического и административного властеосущсствления на всех уровнях". Данное понятие объединяет "механизмы, институты и процессы, посредством которых граждане и их группы выражают свои интересы, реализуют свои законные права, выполняют обязанности и балансируют между различиями"[5].
Если в теории "государственного менеджеризма" первостепенным является достижение результата (получение прибыли, экономического эффекта), то сторонники "хорошего управления" предлагают особое внимание обратить на процесс коммуникации, в ходе которого устанавливаются цели, приоритеты, ищутся и нередко изобретаются формы, методы и процедуры целедостижения и, соответственно, снижаются транзакционные издержки, на которые и тратится львиная доля бюджетных средств.
Подсчитано, что в СССР доля административных расходов на реализацию одного государственного проекта составляла в среднем до 30% (!) от его сметной стоимости.
Поскольку каждая ситуация государственно-частного партнерства уникальна и зависит от совокупности политических, экономических, культурных и иных факторов, нет смысла, считают сторонники "хорошего управления", изобретать абстрактные схемы, модели, конструкции (как поступили авторы "государственного менеджеризма", разработав универсальный для всех государств алгоритм политико-административных реформ).
Каждому правительству лишь следует придерживаться в своей практике принципов "хорошего управления":
• политическая партисипаторность — все граждане прямо или косвенно, посредством легитимных институтов, участвуют в политической жизни, в управлении делами государства;
• верховенство и незыблемость права (объективность и неподкупность правосудия, равенство каждого перед законом);
• открытость государственного управления по отношению к гражданам, их структурам и ассоциациям;
• свобода информации, ее полное и доступное предоставление всем, кто в ней заинтересован;
• чувствительность институтов государственной власти и управления, госучреждений к потребностям граждан;
• ориентация на достижение консенсуса между всеми заинтересованными группами по поводу потребностей, интересов, целей и средств их достижения;
• результативность и эффективность (максимально полное удовлетворение потребностей всех участников взаимодействия в процессе достижения целей, как количественных так и качественных);
• социальная справедливость (равенство прав и возможностей улучшить свое благосостояние для всех граждан);
• стратегическое видение (политики и общественность исходят из долговременных целей и приоритетов развития личности и социума, отчетливо представляют себе те меры, которые необходимы для их реализации).
Таким образом, "governance" является даже не концепцией, а философией и установкой публичного управления современным обществом, и исследователи по-разному оценивают ее научную значимость, исследовательский потенциал и перспективу. Речь идет, скорее, о новой тенденции развития науки о государственном и муниципальном управлении XXI в.
Авторы и сторонники концепции "хорошего управления" не пытались "изобрести велосипед" в социально-политической науке. Они лишь попробовали осмыслить проблематику взаимодействия государства и гражданского общества в новых терминах и масштабах, в соответствии с современными требованиями. При этом, подчеркивая уникальность развития каждой страны, неоднозначность результатов и последствий политико-административных преобразований, последователи "govemance" сходятся во мнении, что межсекторное партнерство является предпочитаемой альтернативой для всех государств, избравших правовой демократический социальный путь развития.