Современные формы межбюджетного регулирования

В системе бюджетного федерализма и межбюджетных отношений главное место занимает бюджетное регулирование. Это комплекс механизмов управления бюджетной системой в целях обеспечения ее сбалансированности. Многоуровневая система бюджетов и значительное их количество усиливают технические сложности механизма регулирования. Целью бюджетного регулирования является достижение вертикальной и горизонтальной сбалансированности всей бюджетной системы.

В рамках проекта TACIS^[1] "Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации" исследованы основные модели бюджетного выравнивания, применяемые в мировой практике. В России, как и во многих других странах (Германия, Великобритания, Дания, Швеция, Китай, Индонезия, Япония), наблюдается значительная дифференциация доходных возможностей и расходных потребностей. Следовательно, цель регулирования – выравнять доходные возможности для доступа к единому уровню бюджетных услуг. Объектом выравнивания служит разница между расходными потребностями и налоговым потенциалом^[2].

Вертикальное выравнивание – достижение баланса между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам и потенциалом его доходных ресурсов. Это обеспечивается путем закрепления за каждым уровнем бюджетной системы конкретных видов доходов и расходов, разграничением ответственности между властями разных уровней. Вертикальное выравнивание устраняет дисбаланс между расходами и закрепленными за бюджетным уровнем поступлениями. При невозможности профинансировать расходы из собственной доходной базы недостающие ресурсы обеспечиваются вышестоящим уровнем бюджета.

Разграничение полномочий по расходам предполагает максимальную целесообразность: территориальную близость органов, осуществляющих расходы, к потребителям бюджетных услуг, закрепление расходов с бо́льшим общественным резонансом за более высокими уровнями бюджетов (к примеру, развитие фундаментальной науки, обеспечение расходов на оборону не финансируются через бюджеты территорий, а сосредоточены в федеральном бюджете).

Расходные полномочия органов государственной власти закреплены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184- ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ред. от 22 октября 2013 г.). Например, за регионами закреплены поддержка сельскохозяйственного производства, строительство и ОГЛАВЛЕНИЕ автомобильных дорог, сохранение объектов культурного наследия. Из сути вертикального выравнивания следует, что необязательно эти расходы будут полностью финансироваться из региональных бюджетов. Возможно и дополнительное финансирование из федерального бюджета, внебюджетных фондов.

Сложность федеративного бюджетного устройства выражается в том, что время от времени возникают ситуации передачи ряда полномочий сверху вниз – от Центра к субъектам РФ либо от субъектов на уровень муниципальных образований. Например, от Центра переданы отдельные полномочия регионам в области контроля и лицензирования в медицинской сфере, в сфере образования, экологический надзор, надзор за соблюдением трудового законодательства и др. В этом случае передающий (федеральный) бюджет путем субвенций должен обеспечить финансирование этих полномочий.

Горизонтальное выравнивание означает оптимальное распределение налогов и дотаций между субъектами Федерации для устранения неравенства в налоговых возможностях (потенциалах доходов) территорий (субъектов РФ и муниципалитетов). Разграничение налоговых полномочий и доходных источников в качестве ключевого принципа ориентируется на доминирование собственных доходов бюджетов каждого уровня для реализации расходных полномочий. Например, муниципалитету должна быть обеспечена гарантия нормативного минимума отчислений от налогов, разделяемых между региональными и местными бюджетами.

В разделении доходов и налогов между бюджетами разных уровней важно соблюдать принципы справедливости, равномерности и территориальной мобильности налоговой базы, стабильности, сохранения целостности экономического пространства. Разделение не должно быть механическим и уравнительным. В его основе лежат стимулирование и экономическая целесообразность, в частности закрепление доходной базы должно зависеть от экономического потенциала территории.

В мировой практике превалирует следующее распределение налоговых полномочий между уровнями власти. На федеральном (суверенном) уровне концентрируются налоги на доходы, потребление и природные ресурсы; на региональном – налоги на доходы резидентов субнационального образования, налоги с продаж; на местном – налоги на собственность, на оплату труда.

В России складывается примерно такая же картина. Конкретные нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы утверждаются в виде приложения к Федеральному закону о бюджете.

Учитывая проблемы финансовых ресурсов региональных бюджетов, в расчетах к бюджету на 2014–2016 гг. увеличена ресурсная база регионов за счет изменения пропорций распределения налога на доходы физических лиц между субъектами Федерации и местными бюджетами: вместо 60 к 40% установится пропорция 70 к 30%.

Система межбюджетного выравнивания, будучи взаимодействием между федеральным бюджетом и субъектами Федерации, гарантирует конституционное право на получение социальных услуг гражданами страны вне зависимости от места их проживания независимо от того, на территории какого региона он проживает. После выравнивания разница в душевой бюджетной обеспеченности снижается кратно, что наглядно показывает социальную значимость бюджетного урегулирования.

Остановимся более подробно на содержании межбюджетных отношений. Межбюджетные отношения – это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Межбюджетные отношения развиваются на базе выработанной "Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г."^[3]. Конкретный механизм межбюджетных отношений прописан в гл. 16 Бюджетного кодекса РФ "Межбюджетные отношения". В соответствии с ОГЛАВЛЕНИЕм главы ядром системы межбюджетных отношений являются межбюджетные трансферты.

Межбюджетные трансферты призваны устранить сильную бюджетную асимметрию, отражающую столь же сильное социально-экономическое неравенство. Выше указывалось на колоссальные различия в выпуске на душу населения и в уровнях бюджетной обеспеченности регионов. Сосредоточение большей части доходов в небольшой группе регионов-доноров и недообеспеченность регионов-реципиентов противоречат конституционному праву всех жителей страны получать бюджетные социальные услуги и блага, разрушают целостность экономического пространства. Межбюджетные трансферты используются в практике многих стран наряду с налогами, грантами, но доминируют эти формы урегулирования в Канаде, Германии и Австралии.

Следует понимать, что межбюджетные трансферты – понятие собирательное. Это целый комплекс различных форм финансовой помощи. Так, из федерального бюджета бюджетам субъектам Федерации выделяются:

• дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

• субвенции бюджетам субъектов РФ;

• субсидии бюджетам субъектов РФ;

• иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ, в том числе бюджетные кредиты.

Кроме того, с помощью межбюджетных трансфертов окончательно формируется облик расширенного бюджета, т.е. межбюджетные трансферты транслируются бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Рассмотрим формы межбюджетных трансфертов подробнее.

Дотации – основной вид межбюджетных трансфертов; они составляют почти половину всех перераспределяемых средств. Это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе без установления правил их использования. Общая цель дотаций – выравнивание бюджетной обеспеченности, сглаживание диспропорций в уровне бюджетных возможностей бюджетов субъектов РФ. Дотации направляются на реализацию финансового обеспечения первоочередных социально значимых расходов субъектов Федерации, в том числе на повышение оплаты труда работникам бюджетной сферы.

В соответствии с положением ст. 131 Бюджетного кодекса РФ объем дотаций на очередной финансовый год и плановый период не может быть менее дотаций текущего года. Более того, с целью более эффективного выравнивания бюджетной обеспеченности, снижения рисков несбалансированности региональных и местных бюджетов в 2014–2015 гг. предусмотрена индексация дотаций.

На 2014 г. дотации федерального бюджета бюджетам субъектов РФ предусмотрены в объеме 603,3 млрд руб. Дополнительно в рамках дотаций предусматриваются средства на частичную компенсацию дополнительных расходов, необходимых на реализацию Указов Президента РФ от 7 мая 2012 г.: в 2014–2015 гг . в размере 100,0 млрд руб. ежегодно, в 2016 г. – 150 млрд руб.

Субвенции. Это бюджетные средства, предоставляемые бюджетом бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов. Субвенциями из федерального бюджета финансируются полномочия федеральных органов власти, делегированные на региональный уровень, например, контроль качества образования, лицензирование и государственная аккредитация образовательных учреждений, регулирование и охрана водных биоресурсов, государственная охрана объектов культурного наследия федерального значения и т.д.

Всего в России действует 23 вида субвенций, их объем в 2014 г. составляет 318,1 млрд руб. Каждую субвенцию в отдельности администрирует профильное ведомство. Для лучшей управляемости и концентрации усилий с 2014 г. осуществляется консолидация субвенций (уже объединено девять субвенций), а в перспективе – ввод единой субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета. Она будет включать в себя отдельные субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета по перечню Правительства РФ.

Главным распорядителем средствами федерального бюджета по единой субвенции станет Министерство регионального развития РФ. Порядок и направления расходования единой субвенции будут устанавливаться субъектом РФ самостоятельно. Основное условие выделения субвенции –достижение целевых показателей, установленных федеральными органами исполнительной власти – субъектами бюджетного планирования.

Формирование единой субвенции обеспечит самостоятельность органов государственной власти субъектов РФ по распоряжению поступающими средствами федерального бюджета, а также повысит эффективность предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Субсидии – это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, на условиях долевого финансирования целевых расходов. В настоящее время существует более чем 100 видов субсидий. С 2012 г. ограничены субсидии текущего характера (заработная плата, социальные пособия). Одновременно увеличено субсидирование строительства и модернизации автодорог, ЖКХ, сельского хозяйства, культуры, здравоохранения, физической культуры и спорта. Субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации в 2014 г. предусмотрены в объеме 300,4 млрд руб.

Не менее 25% субсидий распределяются конкретными приложениями к Закону о федеральном бюджете. Нераспределенные законом субсидии распределяются непосредственно Правительством Российской Федерации до 1 апреля текущего года.

В дальнейшем предполагается консолидация субсидий в связи их чрезмерным числом. Процесс консолидации связан с тем, что поддержка инвестиционной привлекательности регионов реализуется не через субсидии, а путем использования других прогрессивных форматов – институты развития, свободные экономические зоны, наукограды, технопарки инновационные кластеры. Поэтому число субсидий регионам сократится до числа конкретных программ. Формирование федерального

бюджета по программно-целевому принципу невозможно без консолидации межбюджетных субсидий в рамках соответствующих государственных программ.

В перспективе при окончательном переходе на программный формат вместо множества субсидий федерального бюджета бюджетам низшего уровня будет выделяться единая субсидия в рамках госпрограммы, исходя из принципа "одна госпрограмма – одна субсидия". В 2014–2016 гг. планируется консолидировать субсидии в рамках государственных программ Российской Федерации "Развитие культуры и туризма", "Развитие физической культуры и спорта" и "Развитие здравоохранения".

Консолидация субсидий расширит бюджетные полномочия субъектов РФ по управлению средствами, поступающими из федерального бюджета, усилит ответственность за достижение конечных результатов использования субсидий. Одновременно это позволит минимизировать избыточное вмешательство федеральных органов в компетенцию органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

По опыту США возможна и замена некоторых видов субсидий на гранты для субъектов РФ в качестве поощрения за выполнение возложенных на них полномочий.

Бюджетный кредит – это бюджетные средства, предоставляемые бюджетом бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на возвратной и возмездной основе. Бюджетные кредиты выдаются обычно на 3–5 лет. Их цель – частичное финансирование дефицитов бюджетов, ликвидация последствий стихийных бедствий и техногенных аварий. Однако бюджетные кредиты могут направляться и на цели развития территорий, социальной и инженерной инфраструктуры, строительство и ремонт автодорог. Кредиты на сбалансированность бюджета выделяются по ставке 1/2 ставки рефинансирования Центрального банка РФ, а ставка по пятилетним кредитам на дорожное строительство равна 1/3 ставки рефинансирования.

Таковы структура и ОГЛАВЛЕНИЕ межбюджетных трансфертов в пользу субъектов Российской Федерации. Следует отметить, что субсидии, субвенции и бюджетные кредиты применяются и вне рамок межбюджетных отношений, и предоставляются юридическим лицам, а субсидии – еще и физическим лицам. Распределение трансфертов между субъектами Федерации по видам таково: в 2012 г. дотации получили 69 субъектов РФ, субсидии – 107, бюджетные кредиты – 62.

Структура и прогнозная динамика трансфертов из федерального бюджета представлены в табл. 5.2.

Таблица 5.2. Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ

Показатели	2013 г.		2014 г.		2015 г.		2016 г.
Показатели	млрд руб.	доля (%)	млрд руб.	доля (%)	млрд руб.	доля (%)	млрд руб.	доля (%)
Межбюджетные трансферты В том числе:	1393,5	100,0	1308,8	100,0	1303,9	100,0	1309,0	100,0
субсидии	484,6	34,8	300,4	23,0	291,3	22,3	242,6	18,5
субвенции	250,6	18,0	318,1	23,8	313,6	24,1	320,0	24,4
иные межбюджетные трансферты	55,3	5,7	87,0	6,6	83,8	6,4	81,9	6,3
дотации	603,0	43,3	603,3	46,1	615,2	47,2	664,5	50,8

Обращают на себя внимание последовательное снижение и стабилизация величины трансфертов. Это можно оценить как положительное явление, свидетельствующее о постепенном устранении бюджетной асимметрии, уменьшающем потребность в межбюджетном урегулировании. В структуре трансфертов намечается увеличение доли дотаций. Это объясняется более свободным режимом их использования в сравнении с субсидиями и субвенциями и отражает растущую самостоятельность регионов.

Экспертами предлагается придать системе межбюджетных трансфертов бо́льшую гибкость: например, при ухудшении экономической конъюнктуры автоматически трансформировать часть запланированных субсидий в дотации и бюджетные кредиты.

Политически важной является тенденция постепенного ослабления неадресной поддержки Центра и поощрение отдельных эффективных региональных проектов^[4]. Например, межбюджетные федеральные трансферты выделяются на развитие и поддержку социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов. Институционализируется точечная поддержка: Министерство регионального развития РФ с 2011 г. начало создавать инвестиционные фонды субъектов РФ, софинансируемые федеральным Инвестиционным фондом. Сейчас федеральный фонд реализует 52 проекта, региональные фонды – 13 проектов. Для ограничения возможного лоббизма со стороны регионов индивидуальные решения по выделению федеральных трансфертов должны быть ограничены максимум 1/3 их суммарных трансфертов из федерального центра.

Таким образом, в бюджетном федерализме важным является не только выравнивание бюджетной обеспеченности территорий для выполнения ими социальных обязательств, но и стимулирование их развития, поощрение точек роста. Иными словами, необходим разумный баланс между поддержкой бизнеса на территориях и поддержкой населения территорий. Это сложная задача в условиях концентрации крупного бизнеса в развитых регионах и проживания 70% населения на средне- и слаборазвитых территориях. Поэтому и важны приоритеты в поддержке бизнеса.

Доля межбюджетных трансфертов в общем объеме доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2013 г. составила 16%. Межбюджетные трансферты из федерального бюджета субъектам РФ транслируются получателям через несколько фондов:

• Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ;

• Федеральный фонд компенсаций;

• Федеральный фонд софинансирования социальных расходов;

• Федеральный фонд регионального развития;

• Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов.