Современное пространственное планирование в различных странах

Законодательство о пространственном планировании в США существует на уровне штатов. Федеральное правительство для участия в пространственном планировании может использовать лишь рычаги, стимулирующие действия штатов или муниципалитетов: обусловливать выделение федеральных средств на развитие дорог, иных элементов инфраструктур или на природоохранные мероприятия принятием местных генеральных планов, зональных регламентов и пр. Отдельные штаты частично уступают полномочия Федерации в управлении парками, охране окружающей среды, развитии сети дорог и общественного транспорта, реконструкции городов, защите почв, здравоохранении. Контролируют землепользование штаты, при этом они вправе передавать свои полномочия на муниципальный уровень.

Планирование капитального строительства, как правило, осуществляет владелец земли. Штатные автострады и пригородные железнодорожные линии планирует штат, он же – размещение университетов, тюрем, национальных парков, лесов, заповедников. Город отвечает за школы, пожарные команды, полицейские участки и детские площадки, город или село – за частную застройку. Но есть и исключения (Нью-Джерси, например, согласует муниципальную планировку землепользования на уровне штата).

Законодательная база пространственного планирования на уровне штатов не унифицирована и объемы полномочий штатов и муниципалитетов различны. Территориальные планы весьма разнообразны по содержанию, территориальному масштабу и детальности разработки.

Наиболее универсальны, как правило, "всесторонние генеральные планы" (comprehensiveplan) муниципального уровня, разрабатываемые часто в масштабах 1: 10 000 – 1: 24 000. В состав всестороннего генерального плана могут входить до 20 карт, в том числе: карты существующего и планируемого использования территорий; карты, определяющие условия для освоения (топография, объекты охраны, геологические характеристики, состояние почв, растительности и вод, основных элементов инфраструктуры), ситуационный план^[2] и пр. Иногда "всесторонние генеральные планы" принимаются на уровне района.

Специализированный пространственный план (master plan) может относиться только к части муниципальной территории, только к транспортной системе или ее частям, к размещению парков, аэропортов, туристских маршрутов и т.п. и чаще принимается администрациями специализированных округов со своими границами (парковые, школьные, канализационные округа и пр.). Масштаб специализированных планов обычно порядка от 1: 2500 до 1: 2000. Практикуются и схематические планы развития отдельных территориальных компонентов.

Назначение, местоположение, размеры и форма зданий на участках определяются на муниципальном уровне законом о зонировании территорий. Каждый закон о зонировании разрабатывается на основе принятого генерального плана или его упрощенной схемы и состоит из двух частей: зональных правил и карты зонирования. Территория муниципалитета ради предотвращения вредного воздействия разных объектов на окружение (шум, вредные выбросы, грузовые потоки) делится на зоны различного преимущественного землепользования: жилые зоны разной плотности застройки, зоны торговой, деловой, промышленной застройки, с перечислением разрешенных видов деятельности.

Допустимая плотность застройки устанавливается в каждой зоне с помощью коэффициента использования территорий: общая площадь всех этажей не может превосходить площадь участка в установленное регламентом число раз.

Федеративная Республика Германия

^[3]

Планировочное законодательство ФРГ включает Закон о землеустройстве и Закон об общественном строительстве. На основании Закона о землеустройстве отдельные земли (в Германии 16 земель – Bundesland) принимают свои акты в зависимости от местных условий. Закон об общественном строительстве состоит из Закона о городском планировании и Закона о строительном регулировании. Земли разрабатывают свои системы строительного регулирования, направленные на безопасность.

Закон о городском планировании включает Федеральный строительный кодекс (Baugesetzbuch), Федеральный порядок использования земель с перечнем видов использования и ряд иных предписаний, в том числе полномочия по планированию на разных уровнях. На федеральном уровне ответственность за пространственное планирование возложена на Министерство транспорта и Министерство строительства и жилья. В компетенции Федерации находятся рамочные полномочия. Ни пространственного планирования, ни соответствующих документов федерального уровня не существует, но на федеральном уровне установлены принципы организации пространства, влияющие на планирование. Федерация, кооперируясь с землями, вправе формировать концепции пространственного развития.

Координацию пространственной политики земель осуществляют конференции министров отдельных земель, решения которых обязательны для государства. Обычно вопросами пространственного планирования земли ведает Министерство планирования и среды.

Региональные комплексные планы выполняются на уровне земель, а также городов Берлина, Гамбурга и Бремена, планы определяют цели землеустройства, обязательные для их муниципалитетов и органов планирования. Региональные планы должны содержать планируемую структуру поселений, открытых пространств, а также транспортных и инженерных коммуникаций.

Региональные планы учитывают отвечающие целям плана заявки от местных властей и юридических лиц на земельные участки. Выделяются территории со значимыми для региона функциями ("приоритетные и резервные территории"), а также территории для видов использования, запрещенных на иных территориях ("территории соответствия").

Федеральные земли уполномочены выпускать совместно с региональными планами и планы землепользования для пригородных зон.

Все документы пространственного планирования должны согласовываться с органами планирования как по вертикали, так и по горизонтали – с соседними территориями.

Франция

^[4]

Структура органов власти во Франции, исключая заморские территории, включает национальный уровень, 22 региона, 96 департаментов и 36 564 общины (коммуны). На национальном уровне в пространственном планировании страны наиболее активно участвуют:

– Центральный комитет по планированию, задающий основные ориентиры политики на четыре года;

– Министерство строительства, жилища, планировки территорий и транспорта, имеющее множество управлений, включая управление архитектуры и градостроительства;

– Управление по наследию при Министерстве культуры и связей, отвечающее за исторические памятники, требования к их охране, организацию отдыха и туризма.

Регионы управляются региональными советами, обладающими широкими полномочиями в области охраны среды, градостроительства, экономического развития и туризма. Во главе Регионального совета стоит префект, представляющий государство. Регион совместно с государством, департаментами и коммунами подписывает ряд "Деклараций общих интересов", определяющих политику развития территорий. Положения Деклараций должны учитываться в местных документах пространственного планирования. Службами департаментов управляют советы во главе с их президентами. Советы отвечают за департаментские дороги, социальные службы и общественное здравоохранение.

Население коммун от нескольких сотен до сотен тысяч человек (кроме Парижа, в котором коммуна приравнена по своим правам к департаменту). Коммунами управляют муниципальные советы во главе с мэрами. Коммуны разрабатывают и утверждают планы землепользования, выдают разрешения па строительство, ведут общественные работы в области коммунальных дорог, спорта, здравоохранения, общественных зданий и культуры.

Законодательством Франции о пространственном планировании еще в 1967 г. были определены составы генеральных планов поселений, действовал (и действует поныне) Национальный градостроительный регламент (Code de I'urbanisme), определяющий требования к размещению и характеристикам построек и применяемый при отсутствии местных аналогичных документов. Однако в последние десятилетия важной политической целью страны стала децентрализация управления, прежде всего передача ряда полномочий регионам, отчего законодательство о пространственном планировании стало существенно меняться.

В 2000 г. был принят Закон о солидарности и градостроительном обновлении, также повлиявший на правила и инструменты пространственного планирования. Закон провозгласил три цели:

– пространственное планирование в стране должно быть взаимосвязанным, а не состоять из суммы автономных планов коммун;

– следует преодолеть жилищную сегрегацию – в каждой коммуне должно быть не менее 20% социального жилья;

– необходимо координировать развитие общественного транспорта коммун.

В 2002 г. принят Закон о территориальных схемах устойчивого развития, не установивший для них конкретных методов и форм. Генеральные планы перестали быть обязательными документами.

В 2006 г. большая часть городских территорий страны передана в ведение департаментов. Департаменты содействуют муниципалитетам в осуществлении пространственного планирования, консультируют по вопросам развития транспорта, иных инфраструктур и жилья.

На национальном уровне принимаются план экономического и социального развития, определяющий стратегические цели и средства их достижения, разрабатываемый с участием регионов, схемы долгосрочного развития национальных инфраструктур, схема национальных дорог, карта объектов высшего образования и науки.

На региональном уровне в рамках соглашений между регионами и государством принимаются: среднесрочные цели экономического, социального и культурного развития регионов, определяется политика в области развития производства; региональные планы развития транспорта, планы размещения средних образовательных учреждений.

На уровне департаментов принимаются: планы развития их инфраструктур; ряд отраслевых схем, в том числе водных ресурсов и мероприятия с отходами; схемы планирования па прибрежных территориях; руководства по сохранению природных ландшафтов.

Муниципалитетами должна разрабатываться "схема территориальной связности", относящаяся к нескольким коммунам, охватывающим жизненное пространство населения. Схема определяет общую ориентацию планировки и застройки (размещение видов деятельности и коммуникаций), включает текстовую часть и карты развития. Местные власти должны организовывать публичные слушания и иные контакты с общественностью. Разработка схем ведется местными агентствами по планированию и частными компаниями. Разрабатываются и специализированные документы пространственного планирования, чаще всего связанные с развитием транспорта или жилья на ближайшие пять лет.

На муниципальном же уровне, как правило, частными компаниями, разрабатываются "местные планы застройки", включающие текстовую часть, план устойчивого развития и зональный план использования территории, включающий сервитуты^[5]. Ежегодно в стране принимается около 2000 местных планов, которые принято обновлять каждые четыре года.

Норвегия

^[6]

Законодательство о пространственном планировании в Норвегии пережило несколько этапов. Закон о строительстве 1924 г. относился только к городским территориям; заменивший его закон 1965 г. относился ко всем территориям районов и также к социально-экономическому планированию. В 1985 г. его заменил Закон о планировании и строительстве, регулирующий комплексное планирование на всех уровнях, особо выделяющий прибрежные зоны.

Кроме того, существуют отраслевые законы об охране природы, о сельскохозяйственных землях, культурном наследии, рекреациях, дорогах и др. В соответствии с действующим законодательством, правительство и парламент страны определяют национальные цели, районные и муниципальные власти планируют пути их достижения на основе своих проблем и возможностей, а также диалога между всеми уровнями власти.

Национальное Руководство по пространственному планированию готовит Министерство окружающей среды совместно с иными министерствами; принимается Руководство парламентом и правительством страны. Правительство может издавать также стратегические руководства по особым аспектам, например, таким как координация землепользования или планирование транспорта.

Все районы и муниципалитеты Норвегии имеют утвержденные пространственные планы (табл. 11.3).

Таблица 113

Система документов пространственного планирования в Норвегии

Вид документа	Характеристика документа
План района	Является документом региональной политики и четырехлетней программой для всех общественных и частных участников, направленной на координацию их целей и действий в области строительства, экономики, в социальной и культурной сферах. Включает руководство по использованию земли и природных ресурсов, а также по проблемам развития, выходящим за пределы отдельных муниципалитетов. Согласовывается муниципалитетами района. Королевский совет Норвегии также согласует план района и может до согласования вносить в него поправки. Принимается советом района. Для отдельных территорий или видов деятельности могут приниматься дополнительные планы
Муниципальный комплексный (генеральный) план	Описывает перспективы строительства в коммуне на четыре года, задаст долгосрочные цели, рамки развития отдельных отраслей, требования к землепользованию, природным ресурсам, а также включает программу интегрированных действий на четыре года
Местный план развития	Является детальным планом, регулирующим использование и защиту земель, вод, строений и внешней среды на особых территориях муниципалитета
Строительный план	Наиболее детальный план. Устанавливает для отдельных земельных участков виды использования и требования к строительным проектам. Если разработка строительного плана вызвана строительными намерениями районного совета или правительства страны, муниципалитет вправе передать им и разработку строительного плана. Такие планы могут выполняться и частными застройщиками за их средства. Муниципальные планы подлежат согласованию с соседними муниципалитетами, районным советом, государственными агентствами и иными организациями, интересы которых затронуты планами

Ни национальные руководства, ни региональные планы не имеют силы закона, однако их должны учитывать нижестоящие органы. Требования к землепользованию в составе муниципального комплексного плана и положения иных муниципальных планов имеют законную силу.