Современное международное право (1945 г. — по настоящее время)
Сотрудничество государств в указанный период ознаменовалось созданием единой международной системы противодействия преступности под эгидой ООН.
Совершенствование норм в данной сфере обусловлено ростом преступности как на национальном, так и па международном уровне и носит оборонительный, вынужденный характер со стороны мирового сообщества. В этот период был принят ряд многосторонних и двусторонних международно-правовых соглашений, регламентирующих противодействие преступности. Однако заключение некоторых двусторонних договоров в значительной степени происходило по политическим интересам: это касается договоров, регламентирующих оказание правовой помощи и экстрадиции.
Значимым шагом в развитии системы международно-правовых норм в рассматриваемой сфере явилось принятие в 1945 г. Устава Международного военного трибунала для суда и наказания главных военных преступников европейских стран оси (далее — Устав Нюрнбергского трибунала), а в 1946 г. — Устава Международного военного трибунала для Дальнего Востока (далее — Устав Токийского трибунала) для быстрого суда и наказания главных военных преступников, впервые позволившие реализовать принцип уголовной ответственности физических лиц за совершение международных преступлений. Учреждение данных трибуналов стало началом многократной практики создания специальных органов международной уголовной юстиции[1]. Знаменательным событием явилось учреждение в 1998 г. постоянно действующего международного судебного органа — Международного уголовного суда.
Позднее в специальной резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 1973 г. были приняты принципы международного сотрудничества в отношении обнаружения, ареста, выдачи и наказания лиц, виновных в военных преступлениях и преступлениях против человечества, которые в основном регламентируют стадию предварительного расследования указанных преступлений.
В 1948 г. была принята Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него[2], впервые закрепившая нормы о понятии и содержании преступления геноцида и наказании за пего как в мирное, так и в военное время: "Договаривающиеся Стороны подтверждают, что геноцид независимо от того, совершается ли он в мирное или в военное время, является преступлением, которое нарушает нормы международного права и против которого они обязуются принимать меры предупреждения и карать за его совершение" (ст. I).
Согласно ст. II этой Конвенции геноцидом являются действия, совершаемые с намерением уничтожить, полностью или частично, какую-либо национальную, этническую, расовую или религиозную группу как таковую (более подробно о понятии геноцида см. параграф 3.2 настоящего учебника).
Согласно ст. III указанной Конвенции наказуемы не только деяния, представляющие собой геноцид как таковой, но и заговор с целью совершения геноцида, прямое публичное подстрекательство к совершению геноцида, покушение на совершение геноцида, соучастие в геноциде.
Лица, совершающие геноцид или какие-либо другие из перечисленных в ст. III данной Конвенции деяний, подлежат наказанию независимо от того, являются ли они ответственными по конституции правителями, должностными или частными лицами (ст. IV).
Лица, обвиняемые в совершении геноцида или других перечисленных в ст. III названной Конвенции деяний, должны быть судимы компетентным судом того государства, на территории которого было совершено это деяние, или таким международным уголовным судом, который может иметь юрисдикцию в отношении сторон данной Конвенции, признавших юрисдикцию такого суда (ст. VI)[3]. "В отношении выдачи виновных геноцид и другие перечисленные в статье III деяния не рассматриваются как политические преступления. В таких случаях Договаривающиеся Стороны обязуются осуществлять выдачу в соответствии со своим законодательством и действующими договорами" (ст. VII рассматриваемой Конвенции)[4].
Новые вызовы и угрозы XX—XXI вв., а также совершенствование механизмов межгосударственного сотрудничества способствовали созданию наряду с ООН новых международных межправительственных организаций (Совета Европы, ЕС, СНГ, Организации американских государств, Шанхайской организации сотрудничества и др.) для противодействия преступности в различных формах и направлениях. Для реализации этой цели в структуре межправительственных организаций имеются специализированные органы: Европол, Комиссия ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию, Комиссия ООН по наркотическим средствам, Международный комитет ООН по контролю над наркотиками, Целевая группа по осуществлению контртеррористических мероприятий, Контртеррористический комитет, Антитеррористический центр государств — участников СНГ, Региональная антитеррористическая структура Шанхайской организации сотрудничества, Европейский комитет по проблемам преступности, Межамериканский комитет по борьбе с терроризмом, Антитеррористический центр Африканского союза, Форум по обеспечению безопасности, Специальная финансовая комиссия по проблемам отмывания денег, Европейская комиссия по борьбе с расизмом и нетерпимостью, Европейский комитет по предупреждению пыток, Экспертная группа по оценке мер борьбы с отмыванием денег, Группа стран по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) и др.
Помимо этого международные межправительственные организации (Международная организация гражданской авиации (ИКАО), Международная морская организация (ИМО), Международное агентство но атомной энергии (МАГАТЭ) и др.) заняли важное место в формировании системы международно-правовых норм в сфере противодействия преступности, принимая участие в разработке проектов международных договоров в указанной сфере.
Комиссия международного права ООН сыграла особую роль в кодификации и становлении права международного сотрудничества в сфере противодействия преступности, подготовив три редакции Кодекса преступлений против мира и безопасности человечества в 1954, 1991 и 1996 гг. Тогда впервые члены Комиссии условились обозначать в официальных документах международные преступления термином "преступления против мира и безопасности человечества".
В результате проект Кодекса 1954 г. был дополнен новыми видами преступлений, признанных в качестве таковых международным сообществом, а именно: апартеид, экономическая агрессия, взятие заложников, наемничество, колониализм, применение атомного оружия, угроза или применение насилия против лиц, пользующихся международной защитой, серьезное нарушение публичного порядка принимающего государства со стороны дипломата или лица, пользующегося международной защитой, и действия, причиняющие серьезный ущерб окружающей среде.
Наряду с этим после рассмотрения Комиссией международного права ООН концептуальных вопросов были приняты: Принципы международного права, признанные статутом Нюрнбергского трибунала и нашедшие выражение в решении этого Трибунала (1950); Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов (1973), Римский статут Международного уголовного суда (1998) и ряд других международных актов.
Международные договоры первоначально регламентировали противодействие конкретным политическим преступлениям и закрепляли взаимную выдачу обвиняемых. Однако некоторые европейские страны не в полной мере выполняли обязательства по выдаче политических преступников. В связи с этим Россия предприняла активные дипломатические шаги но включению в международные соглашения положения о том, что преступники, покушавшиеся на жизнь главы государства, не являются политическими.
Огромную роль в развитии норм международного сотрудничества в сфере противодействия преступности сыграли: Конвенция об упразднении рабства, работорговли и институтов и обычаев, сходных с рабством (1956); Конвенция о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов (1963); Конвенция о психотропных веществах (1971); Международная конвенция о пресечении преступления апартеида и наказании за него (1973); Европейская конвенция о контроле за приобретением и хранением огнестрельного оружия частными лицами (1978); Конвенция Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ (1988); Международная конвенция о борьбе с вербовкой, использованием, финансированием и обучением наемников (1989); Конвенция о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения (1991); Конвенция Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности (2000); Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом (1997); Конвенция о взаимной правовой помощи и выдаче в целях борьбы с терроризмом (2008); Конвенция о борьбе с незаконными актами в отношении международной гражданской авиации (2010); Протокол, дополняющий Конвенцию о борьбе с незаконным захватом воздушных судов (2010); Салвадорская декларация о комплексных стратегиях для ответа на глобальные вызовы: системы предупреждения преступности и уголовного правосудия и их развитие в изменяющемся мире (2010) (далее — Салвадорская декларация); Декларация совещания на высоком уровне Генеральной Ассамблеи по вопросу о верховенстве права на национальном и международном уровнях (2012).
Данные договоры, а также соглашения о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам и соглашения о выдаче преступников составляют основной массив источников права международного сотрудничества в сфере противодействия преступности, разработанный после Второй мировой войны.
В середине XX в. в качестве первоочередных и требовавших объединения усилий многих государств мира рассматривались преступления против гражданской авиации, против лиц, пользующихся международной защитой, а также захват заложников. Вследствие этого были приняты Токийская конвенция о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов (1963), Гаагская конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов (1970), Монреальская конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (1971) и Конвенция ООН о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов (1973).
Серьезным вызовом для мирового сообщества стал незаконный оборот наркотиков. Международное сотрудничество государств по противодействию этому преступлению международного характера осуществлялось на основе Единой конвенции о наркотических средствах 1961 года с Протоколом 1972 года, Конвенции о психотропных веществах (1971), Конвенции Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ (1988).
С развитием специальной договорной базы международного сотрудничества по противодействию преступности дифференцировались вопросы осуществления оперативно-разыскной деятельности, уголовного преследования, выполнения процессуальных действий, розыска и экстрадиции преступников, передачи осужденных для отбывания наказания, стало возможным говорить об обособлении институтов экстрадиции и оказания правовой помощи по уголовным делам.
Эволюция международных отношений по поддержанию правопорядка, развитие системы уголовного правосудия, а также появление новых вызовов и угроз обусловили необходимость принятия мировым сообществом ряда международно-правовых норм в сфере противодействия преступности.
К таким документам относятся: Минимальные стандартные правила обращения с заключенными (1955); Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (1989); Минимальные стандартные правила Организации Объединенных Наций в отношении мер, не связанных с тюремным заключением (1990); Основные принципы обращения с заключенными (1990); Руководящие принципы Организации Объединенных Наций для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (1990); Правила Организации Объединенных Наций, касающиеся защиты несовершеннолетних, лишенных свободы (1990); Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными липами по поддержанию правопорядка (1990); Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (1996); Основные принципы и руководящие положения, касающиеся права па правовую защиту и возмещение ущерба для жертв грубых нарушений международных норм в области прав человека и серьезных нарушений международного гуманитарного права (2005); Типовые стратегии и практические меры по искоренению насилия в отношении женщин в области предупреждения преступности и уголовного правосудия (1997); Правила Организации Объединенных Наций, касающиеся обращения с женщинами-заключенными и мер наказания для женщин-правонарушителей, не связанных с лишением свободы (2010).
В 1990-е гг. мировое сообщество направило усилия на борьбу с угрозой, создаваемой экономическим мошенничеством и преступлениями с использованием личных данных и их связей с другими видами преступной, и в некоторых случаях террористической, деятельности, приняв Декларацию Организации Объединенных Наций о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях (1996), Конвенцию Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности (1990), Конвенцию по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок (1997), Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию (1999), а затем и Конвенцию Организации Объединенных Наций против коррупции (2003).
Эскалация международного терроризма привела к созданию при ООН в 1973 г. Специального комитета по международному терроризму, а в 2005 г. — целевой группы по осуществлению контртеррористических мероприятий ООН. Государствами — членами ООН были заключены 13 универсальных конвенций, два протокола к ним и три региональные конвенции, посвященные борьбе с воздушным, наземным и морским терроризмом.
Лишь после того, как на территории США были совершены страшные теракты, в мире пришло понимание общей угрозы терроризма во всех его проявлениях. В ходе сотрудничества с США и государствами Европы Российская Федерация постоянно заявляла о необходимости совместной борьбы с терроризмом как вызовом мирового масштаба, который невозможно купировать, используя двойные стандарты международного сотрудничества. Последовательное вмешательство в дела Ирака, Сирии и Ливии поставили сотрудничество государств под большой вопрос, так как эти государства стати полигоном для террористов. К примеру, в Сирии, США и их союзники впрямую начали финансировать и снабжать оружием боевиков, потворствовать пополнению их рядов наемниками из разных стран. Все это привело к ухудшению международной обстановки, в том числе и в вопросах сотрудничества в борьбе с преступностью.
Положительную роль в противодействии терроризму и борьбе с ним играет Совет Безопасности ООН, который принимает соответствующие резолюции (к примеру: 1373 (2001), 1540 (2004), 1624 (2005), 1806 (2008), 1904 (2009), 2170 (2014), 2178 (2014)) и создал несколько вспомогательных органов, таких как Контртеррористический комитет (КТК) и Комитет 1540[5].
Появление в конце XX — начале XXI в. новейших форм преступности (кибертерроризм, похищение людей для трансплантации органов, изготовление радиологического оружия, хищения ядерного материала и т.д.), развитие традиционных форм международной преступности обусловили разработку и заключение некоторых международных соглашений, таких как: Типовой договор о передаче надзора за правонарушителями, которые были условно осуждены или условно освобождены (1990); Типовой договор о передаче уголовного судопроизводства (1990); Конвенция о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения (1991); Международная конвенция по борьбе с бомбовым терроризмом (1997); Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма (1999); Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма (2005); Конвенция Совета Европы о киберпреступности (2001); Соглашение Европейского союза об атаках на информационные системы (2005); Факультативный протокол к Конвенции о правах ребенка, касающийся торговли детьми, детской проституции и детской порнографии (2000); Соглашение Европейского союза о борьбе с торговлей людьми (2002); Международная конвенция для защиты всех лиц от насильственных исчезновений (2006); Глобальный план действий Организации Объединенных Наций по борьбе с торговлей людьми (2010).
Реагируя на появление новейших форм преступности и угроз, государства стремятся разработать эффективные механизмы борьбы с ними, что отражено в разработанных под эгидой ООН проектах: всеобъемлющей конвенции о борьбе с актами пиратства на морс; кодекса преступлений против мира и безопасности человечества; конвенции об ответственности государств за международно-противоправные деяния; конвенции по ядерному оружию.
Транснациональная организованная преступность в последние десятилетия XX в. и начале XXI в. стала создавать реальную угрозу государствам, которая осложнялась разрастанием конфликтов на этнической, религиозной, социальной почве. Такие конфликты формируют вокруг себя зоны безвластия, беззакония и хаоса, где уютно чувствуют себя и террористы, и "рядовые" преступники, процветает пиратство, торговля людьми, наркобизнес[6]. Разработка Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г., а также два дополняющих ее протокола против незаконного изготовления и оборота огнестрельного оружия, его составных частей и компонентов, а также боеприпасов к нему и против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху стала логическим завершением определенного этапа сотрудничества государств в этой сфере.
В настоящее время государства, подтверждая ценность и значение стандартов и норм ООН в области предупреждения преступности и уголовного правосудия, стремятся использовать их в качестве руководящих принципов при разработке и осуществлении внутригосударственной политики, законов, процедур и программ в указанной сфере.
В целях прогрессивного развития системы международно-правовых норм в сфере противодействия преступности, используя опыт и специальные знания, накопленные за многие годы Управлением ООН но наркотикам и преступности, мировым сообществом ведется разработка для всех компонентов системы уголовного правосудия комплексных специальных программ оказания технической помощи, позволяющих запрашивающим помощь государствам использовать свой потенциал для предупреждения и пресечения затрагивающих общество различных видов преступности, включая организованную преступность.
Эффективной формой международного сотрудничества в сфере противодействия преступности является работа в рамках принятых программ и стратегий под эгидой ООН.
В рамках Глобальной программы борьбы с отмыванием денег[7] правительствам оказывается помощь в противодействии криминальным кругам, отмывающим "грязные" деньги. Программа предусматривает обучение специалистов из деловых кругов, правоохранительных и судебных органов проведению финансовых расследований. Она обеспечивает также основу для создания подразделений финансовой разведки.
В рамках Глобальной программы ЮНДКП[8] по оценке производятся сбор и распространение точных и оперативных статистических данных о незаконном потреблении наркотиков в мире, что имеет огромное значение для разработки наиболее эффективных стратегий профилактики. В рамках осуществляемой ЮНДКП программы правовой помощи с государствами проводится работа по выполнению договоров о контроле над наркотиками, при этом оказывается помощь в разработке соответствующего законодательства и подготовке сотрудников судебных органов. Подготовку по правовым вопросам прошли более 1500 ключевых сотрудников судебных органов, а правовая помощь была оказана более чем 140 странам.
Глобальная программа против терроризма начала функционировать в 2002 г., оказывая техническую и юридическую помощь странам в присоединении к всеобщим документам о предотвращении и подавлении международного терроризма[9].
В январе 2003 г. Управление ООН по наркотикам и преступности (далее — ЮНОДК[10]) расширило масштабы своей деятельности в области технического сотрудничества по укреплению правового режима борьбы с терроризмом, оказывая техническую юридическую помощь странам в присоединении к универсальным документам но борьбе с терроризмом, а также в их осуществлении. В период между 2003 и 2006 гг. состоялось 353 ратификации этих документов государствами, получившими такую техническую помощь, а к концу 2006 г. 85 государств ратифицировали все первые 12 документов. Кроме того, в 35 государствах разработаны новые или пересмотрены законодательные акты о борьбе с терроризмом, которые в настоящее время находятся на различных этапах принятия. Более 100 стран организовали профессиональную подготовку 4600 сотрудников систем уголовного правосудия в целях наращивания потенциала правовой системы в области борьбы с терроризмом и обеспечения эффективного осуществления правового режима борьбы с ним[11].
Глобальная контртеррористическая стратегия ООН 2006 г.[12] является уникальным глобальным документом, который укрепляет национальные, региональные и международные усилия по борьбе с терроризмом. Государства приняли ряд практических мер по устранению условий, способствующих распространению терроризма, по предотвращению терроризма и борьбе с ним, а также по обеспечению всеобщего уважения прав человека и верховенства права в качестве фундаментальной основы для борьбы с терроризмом.
Глобальная программа против отмывания денег помогает правительствам в противостоянии криминалу, отмывающему заработанные преступным путем деньги через международную финансовую систему. По оценкам ООН, объем отмываемых денег составляет от 500 млрд до 1 трлн долл. США в год. В тесном сотрудничестве с международными организациями по борьбе с отмыванием денег программа предоставляет правительствам, правоохранительным органам и группам финансовой разведки схемы борьбы с отмыванием денег, рекомендации но совершенствованию банковской системы и финансовой политики, оказывает содействие национальным службам финансовых расследований.
В начале 2007 г. ЮНОДК приступило к осуществлению Глобальной инициативы ООН но борьбе с торговлей людьми. Глобальный план действий ООН по борьбе с торговлей людьми был принят резолюцией 64/293 Генеральной Ассамблеи ООН от 30 июля 2010 г.
Нелегальное производство и оборот наркотиков, наркомания и распространение транснациональной организованной преступности — главные проблемы, стоящие в деле противодействия "антигражданскому обществу" перед ЮНОДК, которое состоит из Программы ООН но международному контролю над наркотиками и Центра по международному предупреждению преступности.
Программа ООН по международному контролю над наркотиками обеспечивает повсеместное просвещение в области опасности злоупотребления наркотиками; поддерживает международные усилия по борьбе с изготовлением наркотиков, их незаконным оборотом и связанной с наркотиками преступностью; содействует усилиям по снижению уровня злоупотребления наркотиками, особенно среди молодежи и уязвимых населения; налаживает на местном, национальном и международном уровнях сотрудничество по вопросам борьбы с наркотиками; обеспечивает информацию, анализ и услуги специалистов по связанным с наркотиками вопросам.
Региональная программа деятельности ООН по борьбе с нелегальным оборотом афганских наркотиков до 2014 г. позволила обеспечить более тесное продуктивное взаимодействие всех стран региона и способствовала тому, чтобы международное сообщество оказывало более последовательную и значительную помощь Афганистану и соседним странам в борьбе с наркотиками.
Выводы
Проведенный анализ исторических событий, отдельных национальных и в большей мере международно-правовых норм, регламентирующих вопросы сотрудничества государств, международных организаций по противодействию преступности, позволяет сделать следующие выводы.
Первые международные соглашения в сфере противодействия отдельным видам преступлений, затрагивающих интересы двух и более государств, стали появляться только в начале XIX в. и касались запрета в отношении рабства и работорговли, каперства, пиратства и борьбы с этими явлениями. Расширение спектра преступлений, требующих сотрудничества государств по борьбе с ними, а следовательно, и количественный рост новых международных соглашений в данной сфере начались со времени учреждения Лиги Наций. ПоВперед роль в развитии норм по противодействию преступности принадлежит ООН.
Практический опыт сотрудничества государств в противодействии преступности доказывает, что совместные ответы на вызовы, во-первых, далеко не всегда эффективны, а во-вторых, в большинстве случаев труднодостижимы: слишком непросто преодолеть различия национальных интересов, субъективность подходов, особенно когда речь идет о странах с разной культурно-исторической традицией. В данном случае потребуется длительная работа при участии широкого круга государств, мирового бизнеса, гражданского общества, экспертных площадок для эффективных ответов на вызовы и угрозы современного мира. Однако очевидно, что "реальный результат возможен лишь в том случае, если ключевые участники международной жизни смогут договориться о согласовании базовых интересов, разумном самоограничении, покажут пример позитивного, ответственного лидерства". В связи с этим государствам надо "четко определить, где пределы односторонних действий и где возникает потребность в многосторонних механизмах, в рамках совершенствования международного права разрешить дилемму между действиями международного сообщества по обеспечению безопасности и прав человека и принципом национального суверенитета и невмешательства во внутренние дела государств"[13].