Современная концепция государственного управления

В отличие от "идеальной модели" государственного управления по М. Веберу, современная модель государственной деятельности включает очень сложные характеристики. Прежде всего это обусловлено тем, что значительное влияние на управленческий процесс в наступившем тысячелетии оказывает продолжающаяся информационная революция, и в частности новые информационные технологии, которые используются как оперативное средство рационализации управленческой деятельности. Представить себе современную систему государственного управления без них уже невозможно. Сегодня в российской системе государственного управления используется программа "Электронная Россия", в рамках которой разработаны такие проекты, как "Электронное правительство", "Телемедицина", "Дистанционное образование"^[1]. Постепенно складывается современная информационная система государственного управления, которая использует преимущественно информационные технологии для публичного властвования. В этой связи среди основных характеристик государственного управления в XXI в. можно выделить следующие.

1. Разработка государственной политики с использованием инфокоммуникационных технологий, политической аналитики и прогностики.

2. Разработка, осуществление и оценка государственных программ с использованием современных методов социально-политической и социально-экономической диагностики, идентификации и распознавания образов, агрегирования информации и ее компьютерной обработки (с помощью методов математического моделирования социальных процессов при разработке управленческих решений на локальном, региональном и национальном уровнях).

3. Прогнозирование и учет в практической деятельности позитивных и негативных тенденций в развитии общественных явлений, разработка мероприятий по локализации и устранению недостатков, определение потребности в изменениях и нововведениях и осуществление практических действий по их реализации.

4. Анализ, обобщение и интерпретирование социальных, политических и экономических показателей, характеризующих состояние района, региона, страны.

5. Организация и проведение эмпирических исследований по изучению социально-политических и социально- экономических процессов в области (регионе, стране) для поиска оптимальных управленческих решений, принятие таких решений.

6. Применение рациональных приемов поиска, обработки, хранения и использования необходимой социальной, политической, экономической и научной информации.

Политизация государственного управления, существенное сближение политиков и администраторов в государственном управлении – вот еще одно важное изменение в его концепции. Классическая модель государственного управления подразумевала четкое разделение политических и административных функций государственного управления: политики принимали решения, чиновники должны были оставаться политически нейтральными и эти решения исполнять, не вмешиваясь в политический процесс. Но сегодня административные функции управления значительно политизировались: современные государственные чиновники на высоких политических постах вынуждены прислушиваться к настроениям общественности и считаться с мнением парламентариев. Они не поступают, да в действительности и не могут поступать только на основании прецедента или бумажных процедур.

Эксперты ООН считают, что сегодня к государственному управлению необходим новый подход. Принципиальное значение приобретает "более широкое участие общественности в определении целей развития, разработке планов и принятии решений по государственным программам и проектам, а также по их осуществлению"^[2]. Для того чтобы государственное управление было успешным, оно должно приводить к изменениям в общих настроениях, буднях и образе жизни граждан.

Структура государственных служб также претерпела существенные изменения во многих странах мира. Если в середине XX в. основной упор в государственном управлении делался на деловые качества профессиональных государственных служащих, их политическую нейтральность и гарантированный срок пребывания в должности, то сегодня важное значение стало придаваться политической лояльности, а в ряде случаев и активной политической роли государственных служащих (особенно тех, которые занимают высокие посты в административном руководстве и управлении). На практике это означает более быструю перестановку в рядах старших администраторов и придание политического характера определенным должностям. В некоторых странах (США, Франция, Германия) сотрудники гражданских служб становятся членами партий и партийными функционерами.

Немецкие политологи Г. Шмидт и X. Трайбер разработали идеальный тип современной "политической бюрократии"^[3]. Они сопоставили основные характеристики административно-государственной деятельности в конце XX столетия с деятельностью бюрократии "классического" типа. Предложенная ими схема представлена в табл. 2.1.

Таблица 2.1

Сравнительная характеристика политической бюрократии и бюрократии классического типа

Деятельность "классической бюрократии"	Деятельность "политической бюрократии"
1. Ориентация на "общее благо", "общественные интересы" и т.п.	1. Ориентация на различные политические интересы и цели
2. Убеждение в том, что проблемы должны решаться на деловой основе, политически нейтрально	2. Убеждение в том, что проблемы должны решаться в процессе политических переговоров путем достижения компромиссов
3. Использование политических дискуссий (в парламенте, партиях, с помощью групп лоббирования и т.п.) рассматривается как излишняя и даже опасная мера	3. Использование политических дискуссий рассматривается как необходимая мера для проведения в жизнь государственных решений
4. Отвергается активное участие в политике	4. В принципе одобряется политическая активность
5. Слабое взаимодействие между бюрократами и политиками	5. Интенсивное взаимодействие между политиками и чиновниками
6. Элитная солидарность – убежденность в том, что чиновники госаппарата должны представлять собой элиту в моральном и интеллектуальном отношении	6. Незначительная элитная солидарность
7. Ориентация на процедурные способы деятельности	7. Ориентация на программные и проблемные методы деятельности (участие в разработке и оценке государственных программ, принятие решений)

Комментируя схему немецких политологов, следует подчеркнуть, что тезисы об ориентации бюрократии на различные политические группы и партии и даже об определенной политической самостоятельности высшего чиновничества в принятии решений сегодня практически нс оспариваются. Расширяющаяся масштабность и техническая комплексность государственного управления предполагает, что чиновники сами решают многие задачи, имеющие политическое значение.

Необходимо отметить, что некоторые ученые весьма мрачно интерпретируют возросшую политизацию административного процесса. Так, английский политолог Б. Хидей утверждает, что современная бюрократия пытается руководить политиками. Он пишет: "Как минимум, чиновники осуществляют значительное влияние на политику министра. Они принимают решения, которые министр лишь визирует или о которых ему даже не докладывают. На более высоком уровне власти крупные чиновники, действуя индивидуально, планируют автономную политическую стратегию и пытаются навязать ее министру. Они могут даже проводить обструкцию политике министра, используя маневры, ведущие к отсрочке принятия решений, или выдвигая технические аргументы, или находя союзников в других министерствах или среди групп давления. Наконец, самая мрачная интерпретация сводится к тому, что не только отдельные чиновники, но и вся высшая администрация выступает сплоченно за определенную политику и пытается ее диктовать правительству"^[4].

Однако утверждение Хидея о единой политике, проводимой высшей администрацией, вызывает возражения многих ученых. В частности, американский политолог Н. Глик обращает внимание на то, что значительная структурная раздробленность госаппарата мешает выработке общей политической стратегии бюрократии. Он полагает, что совокупность целей и ценностей высокопоставленных должностных лиц не образует единой политической доктрины. Подобная точка зрения нам кажется убедительной. К этому следует добавить, что высшие посты в государственном аппарате заполняются, как правило, "патронажными" методами. А это означает периодическую сменяемость крупных администраторов, что также препятствует выработке единой стратегии бюрократического аппарата. Вместе с тем тезис о том, что бюрократия превратилась в реальную политическую силу современного государства, не вызывает возражений.

Стиль государственного управления также существенно изменился. Если в начале XX в. чиновники избегали рискованных действий, не любили изменений, боялись допустить ошибки, поскольку они были административно наказуемы, то в конце столетия стиль бюрократии стал принципиально иным. Предлагаемая нами схема позволяет сравнить стиль "идеального бюрократа" по М. Веберу со стилем "идеального" современного чиновника государственного аппарата (табл. 2.2).

Таблица 2.2

Сравнительная характеристика "идеального бюрократа" по М. Веберу и современного чиновника

"Идеальный бюрократ"	Современный чиновник
1. Избегает риска	1. Идет на риск в необходимых ситуациях
2. Занимается рутинной деятельностью, исполняя только то, что задано	2. Постоянно принимает инновации
3. Концентрирует внимание на самой деятельности	3. Концентрируется на результатах деятельности
4. Не любит изменений	4. Стремится к изменениям
5. Избегает допускать ошибки, так как они административно наказуемы	5. Относится к ошибкам с пониманием и учится на них
6. Концентрирует внимание на ограничениях	6. Концентрирует внимание на появляющихся возможностях
7. Выдвигает на первый план безопасность	7. Выдвигает на первый план необходимость достижений
8. Не имеет желания переучиваться	8. Стремится постоянно повышать квалификацию

Административные реформы и новации стали обычным явлением в современной системе государственного управления, что потребовало от государственных служащих приспособиться к новым требованиям и выработать новый управленческий стиль – динамичный и инновационный.

Информационная революция в управлении привела к усилению децентрализации, демассификации и фрагментации управленческого процесса, что создало сетевой принцип организации. Эти перемены ознаменовали переход к системе гибкой специализации, призванной быстро отвечать на новые запросы общества и включающей в себя такие элементы, как оперативное изменение управленческих структур, подвижная кадровая политика, быстро меняющаяся специализация, гибкие технологические процессы и организационные формы^[5].

По существу, информационная революция управления означает переход от централизованного управления к модульной организации, в основе которой лежат небольшие структуры, соединенные во временные конфигурации. Это позволяет быстро адаптировать государственные институты к новой, гибко меняющейся информационной среде. Сетевая форма управления в первую очередь дала возможность наиболее полно использовать стремление творческих работников к нововведениям и инициативам в ответ на новые вызовы времени, что позволило перенести принятие ответственных управленческих решений на низовые уровни управления. Разделение процесса принятия решений стало важным рычагом сетевого управления.

Еще одним важным преимуществом новых структур стало укрепление капитала общественного доверия внутри сетевых структур – рост корпоративной солидарности. Небольшая мобильная группа предоставляет наилучшие возможности для интерперсонального взаимодействия творческих личностей: внутри нее легче возникает чувство коллективного действия, формируются общие этические ценности, складывается моральный консенсус, что способствует быстрому и эффективному принятию и исполнению управленческих решений. Сетевая форма управления подразумевает, что мотивы деятельности в значительной степени вытесняют стимулы, а единство мировоззрения и ценностей становится самодостаточной основой саморазвития корпораций^[6].

Однако самое главное заключается в том, что сетевые структуры предполагают активное использование творческого потенциала в качестве основы развития современной организации. Именно творчество становится главным козырем новой организации в борьбе со старыми иерархиями индустриальной эпохи. Отношение новых менеджеров к организации как своему творению вызывает у служащих бо́льшую приверженность целям корпорации, нежели отношение к ней как к своей управленческой вотчине. Этот подход получил название неокорпоративизма в государственном администрировании. Сама система государственного управления строится по принципу адаптирующейся корпорации, что предполагает функциональный или профессиональный принцип представительства в правительстве и парламенте. Например, парламентские комиссии формируются по функциональному принципу, представляя регионы, провинции, города или отдельные финансово-промышленные группы. Система функционального представительства органично вписывается в государственное управление, позволяя поддерживать консенсус в обществе но ключевым проблемам общественного развития^[7]. Многие современные исследователи считают самоуправляющуюся креативную ассоциацию высшей формой управленческой деятельности и подчеркивают, что эта форма организации творческой активности станет основой ближайших десятилетий.

Таким образом, использование сетевого принципа в управлении привело к поистине революционным результатам: дифференциация сменилась гомогенизацией, иерархия – децентрализацией, подконтрольность – самоорганизацией. Во всех высокоразвитых странах государственные организации, ранее представлявшие собой вертикальные структуры, все чаще превращаются в горизонтальные сетевые совокупности коллективов, каждый из которых представляет собой фактически завершенную организацию со своими целями, ценностями, мотивами и лидерами. При этом социальные функции таких корпораций связаны с основными направлениями их деятельности. Прежде всего они развивают креативный потенциал современного общества, инкорпорируя в себя новых перспективных специалистов и осуществляя их непрерывное образование, что составляет основу саморазвития современного общества. Помимо этого высокий динамизм креативных корпораций сообщает новые современные импульсы всем общественным институтам, которые вынуждены реагировать на гибкие изменения ключевых структур.

К сожалению, в России институты государственной власти до сих пор во многом отражают старую систему организации знания и информации. Хочется надеяться, что административные реформы внесут необходимые изменения в систему государственного управления. Сегодня правительство имеет систему министерств, которые занимаются специализированными проблемами: внешней политикой, финансами, обороной, торговлей, сельским хозяйством, транспортом и др. Государственная Дума также разделена на отдельные комитеты аналогичным образом. Стремление заниматься актуальными проблемами дифференцированно и специализированно – следствие индустриального менталитета минувшей эпохи. Однако все современные проблемы тесно взаимосвязаны: нельзя добиться снижения стоимости одной продукции, не рассмотрев вопрос об энергоносителях, сырье и проблемах в сфере занятости, что, в свою очередь, влияет на структуру образования и социальную сферу. Правительство пытается решить проблему взаимосвязи и взаимозависимости решений через дальнейшую централизацию. Но в эпоху сетевых структур информации и капитала этот принцип больше не работает: централизация лишь порождает новый уровень высшей бюрократической иерархии, который из-за низкой компетенции в сложных специализированных вопросах создает очередные управленческие проблемы.

Другое стандартное решение в русле старого индустриального менталитета – создание координационных комитетов для взаимной увязки и пересмотра узковедомственных политических решений. Но в результате снова формируется лишь новый уровень бюрократических структур, через который должны проходить политические решения. Традиционные иерархические институты политической власти слишком медленно принимают решения, чтобы соответствовать темпу перемен, которым подвержено информационное общество.

Между тем государственное управление вполне может быть перестроено по сетевому принципу на основе опыта крупных современных креативных корпораций. А это означает переход от централизованного государственного управления к модульной организации, в основе которой лежат небольшие структуры, соединенные во временные конфигурации. Сетевая форма государственного управления даст возможность наиболее полно использовать стремление творческих работников к нововведениям и инициативам в ответ на новые политические вызовы времени, что позволит перенести принятие ответственных политических решений на низовые уровни управления. Это будет означать подлинную децентрализацию государственной системы, когда большинство центров принятия решений спускается вниз по властной вертикали. Не следует опасаться, что такая децентрализация приведет к существенной "потере" политической власти наверху. Наиболее важные, "судьбоносные" национальные и транснациональные решения останутся за правительством и президентом, а дифференциация центров принятия политических решений, как и разделение ветвей политической власти, может стать важным шагом на пути стабилизации государственного управления и всей политической системы общества.

Электронные средства коммуникаций предоставляют новые беспрецедентные возможности для решений этой проблемы. Создание "электронной ратуши" и "электронной мэрии" – не политическая утопия, а политическая реальность. Используя электронную диалоговую коммуникационную систему, жители коммун, городских районов и округов могут реально участвовать в процессе принятия решений органов местного самоуправления. Некоторые современные города уже используют этот метод решения местных проблем, что значительно повышает заинтересованность жителей в вопросах развития политической демократии, обеспечивает устойчивую поддержку политических лидеров, помогает преодолеть современный "кризис власти" на местах.

Сегодня городские общины во всем мире ищут новые, небюрократические и недорогие формы самоуправления. В развитых странах мира, таких как Нидерланды, Швейцария, Канада, Финляндия, Япония, США, Германия, формируется движение под названием "Объединение коммун будущего". Основная идея всех устремлений – новое общественное самоуправление с использованием современных информационных средств связи. В разных районах города, например, открываются бюро обслуживания, куда граждане могут обратиться по любым жизненным вопросам и высказать свои предложения по городскому обустройству, которые затем становятся предметом обсуждения в городском совете.

Помимо этого в "городах будущего" открыт "прямой провод" связи с городской администрацией для населения. Насколько устраивает граждан такая система самоуправления, свидетельствует пример Бонна. По данным социологических опросов, 90% жителей города довольны своей администрацией, которая использует новые демократические методы городского самоуправления. То, что воля граждан воплощается в жизнь, доказывает современный – одновременно и функциональный, и уютный – облик этого города, где можно наслаждаться многочисленными зелеными насаждениями, удобствами общественного транспорта и разносторонними культурными программами городской администрации^[8].

Государственная власть нс может игнорировать гигантские изменения в структуре информационных потоков в обществе. В последние десятилетия на фоне уменьшения мощности центральных сетей произошла фундаментальная децентрализация всей системы коммуникаций. Это происходит за счет распространения кабельных сетей, компьютеров, личной электронной почты. Децентрализация информационных потоков является основой децентрализации политических решений, поскольку "отследить", как прежде, всю локальную информацию политическая власть уже не в состоянии, да в этом и нет необходимости. Правительства во всех странах жалуются на перегруженность: они вынуждены принимать огромное количество решений по самым разнообразным вопросам – от экологии и ядерной энергетики до уничтожения "вредных" детских игрушек и ликвидации токсичных мусорных площадок. Вместе с тем конфликты низкой интенсивности, терроризм, незаконные миграционные потоки, наркотрафик, обострение глобальных проблем – все это требует оперативных, компетентных и точных политических решений от высших эшелонов государственной власти. Специалисты по принятию решений подсчитали, что сегодня даже силовые ведомства на принятие сверхважных политических решений имеют возможность тратить ничтожное количество времени: от нескольких часов до нескольких секунд, и в основном это происходит из-за перегруженности центров принятия решений^[9].

Разделение центров принятия политических решений – единственный адекватный выход в подобной ситуации. Политической власти трудно решиться на реализацию этого принципа, но ведь несколько столетий назад ей также трудно было решиться на введение системы разделения властей. Однако этот процесс пришлось осуществить ради сохранения самого главного – идеи эффективности присутствия политической власти в обществе, ибо падение эффективности власти равнозначно падению самой политической власти. Сегодня этот болезненный процесс перераспределения властных полномочий придется пережить – таково объективное требование информационной революции.

Еще одним важным преимуществом создания новых сетевых государственных структур станет укрепление капитала общественного доверия внутри государственных организаций и со стороны гражданского общества. Как показал опыт развития креативных корпораций в бизнесе, именно небольшие мобильные группы в организациях создают наилучшие возможности для межличностного взаимодействия служащих. Внутри таких групп легче возникает чувство коллективного взаимодействия, формируются и поддерживаются общие этические ценности, что позволит эффективно решить проблему принятия этического кодекса государственной службы, о необходимости которого столь много и безуспешно говорилось до сих пор.

Нельзя недооценивать значение высокой корпоративной этики в современных государственных организациях, поскольку только атмосфера доверия способствует быстрому и эффективному принятию и исполнению политических решений. При этом сетевые государственные структуры предполагают активное использование творческого потенциала в качестве основы развития современной политической системы, что даст возможность привлечь в эту область талантливых молодых специалистов. Создание в политической сфере самоуправляющихся креативных ассоциаций, способных принимать и реализовывать политические решения на разных уровнях, – реальный путь повышения эффективности государственного управления.

Одной из самых фундаментальных потребностей человека является чувство принадлежности к определенному сообществу. Сегодня это чувство удовлетворяет преимущественно социально-экономическая система, предоставляя современному человеку возможность ощутить удовлетворение от ощущения соединенности с коллегами по работе. Кризис системы государственного управления выражается в том, что граждане перестали доверять институтам власти, не интересуются политическими проблемами, не хотят голосовать на выборах и т.п. Для того чтобы современный человек вновь захотел стать частью политического сообщества граждан, необходимо восстановление атмосферы политического доверия в обществе, ибо только так можно позитивно разрешить современное противостояние политической и экономической власти, не разрушив самого общества. Не случайно американский философ и экономист Фрэнсис Фукуяма (р. 1952) подчеркивает: "Общественный капитал – это возможности, возникающие из наличия доверия в обществе или его частях"^[10].

В условиях информационной революции стабильность государственной власти, как и гарантии ее сохранения в будущем, обусловлены единственной всепроникающей культурной характеристикой – уровнем доверия, присущим данному обществу. Поэтому государственная власть должна быть в первую очередь заинтересована в позитивных структурных изменениях, адекватных вызовам информационной революции.