Лекция II. Современная банковская система Российской Федерации
"Система" в переводе с греческого означает "целое, составленное из частей". В современной науке устоялось определение системы как совокупности элементов (институциональная составляющая), находящихся в отношениях и связях друг с другом (функциональная составляющая), которая образует определенную целостность, единство[1]. Отношения друг с другом и устойчивые связи между элементами формируют структуру системы.
Легальное определение банковской системы дано в ст. 2 Закона о банках, согласно которой банковская система Российской Федерации включает в себя: а) Банк России; 6) кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков. Необходимо отметить, что такое описание структуры отечественной банковской системы появилось еще в самой первой редакции Закона и с тех пор de jure остается неизменным. De facto появился целый ряд субъектов (АСВ, банк развития, операторы по приему платежей, бюро кредитных историй, ломбарды, кредитные потребительские кооперативы, микрофинансовые организации, коллекторские агентства и проч.), которые, наряду с кредитными организациями, вправе совершать банковские операции либо содействуют их осуществлению.
В связи с этим в юридической литературе предлагается в банковскую систему также включить союзы и ассоциации кредитных организаций[2], банковские группы и банковские холдинги[3], о которых также упоминает Закон о банках (ст. 3–4), но которые непосредственно не названы в качестве элементов банковской системы в ст. 2 Закона о банках.
По мнению директора Юридического департамента – Заместителя Председателя ЦБ РФ С. А. Голубева, ст. 2 Закона о банках "отражает субъектный состав банковской системы лишь в узком смысле. Под банковской системой в широком смысле следует понимать совокупность Банка России, кредитных организаций и банковских групп и холдингов, филиалов и представительств иностранных банков, союзов и ассоциаций кредитных организаций, банковской инфраструктуры и банковского рынка"[4].
При определении современной структуры отечественной банковской системы Л. Г. Ефимова вполне оправданно предлагает использовать функциональный подход и включать в банковскую систему все те организации, которые либо занимаются банковскими операциями, либо содействуют их осуществлению. Названный автор выделяет три основных типа деятельности, которыми могут заниматься организации, являющиеся элементами банковской системы:
а) основные участники банковской системы, занимающиеся главным образом банковской деятельностью (кредитные организации[5]);
б) орган управления банковской системой (Банк России);
в) вспомогательные участники, обслуживающие кредитные организации и решающие их общие задачи (банковская инфраструктура)[6].
Таким образом, банковская система Российской Федерации – это "внутренне организованная, объединенная общими целями и задачами, способная к саморазвитию и саморегулированию совокупность кредитных организаций, органов управления и организаций банковской инфраструктуры"[7]. Банковская система является составной частью финансовой системы РФ.
Вторым из дискуссионных вопросов, помимо субъектного состава, является вопрос об отнесении упомянутых выше субъектов к тому или иному уровню банковской системы и вообще о количестве этих уровней.
Наиболее распространенным является деление банковской системы на два уровня: а) верхний уровень – Банк России как орган управления банковской системой, наделенный государственно-властными полномочиями; б) нижний уровень – кредитные организации и остальные субъекты[8]. Однако есть как минимум два субъекта, которые, исходя из их функций и той роли, которую они играют в банковской системе, нельзя однозначно отнести ни к верхнему, ни к нижнему уровню. Эти субъекты – ЛСВ и банк развития. К нижнему уровню их нельзя отнести потому, что они обладают особым публично-правовым статусом и наделены рядом полномочий, не характерных для рядовых субъектов нижнего уровня[9]. В то же время их нельзя поместить на один уровень с Банком России, поскольку публичные полномочия названных субъектов не носят государственновластный характер, а сами эти субъекты не вправе издавать нормативные акты.
Кроме того, Г. А. Тосунян отмечает особое положение союзов и ассоциаций кредитных организаций: они являются важным компонентом механизма самоуправления банковской системы и должны располагаться на верхнем уровне системы, "хотя и не рядоположены Банку России, поскольку не наделены законом властными полномочиями"[10].
На особое положение союзов и ассоциаций кредитных организаций, банковских групп и банковских холдингов указывает и О. М. Олейник, правда, вычленяя эти субъекты не в горизонтальной, а в вертикальной плоскости. Она полагает, что банковская система Российской Федерации включает два вида звеньев. Первое звено – участники системы, выполняющие основные ее функции по обслуживанию физических и юридических лиц, непосредственно обеспечивающие денежный оборот страны и потребности в кредитных ресурсах. В него включены Банк России, кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков. Второе звено – создаваемые кредитными организациями союзы и ассоциации, группы кредитных организаций и банковские холдинги, а также неформальные образования, объединяющие ведущих банкиров страны[11].
Пытаясь найти "золотую середину", Ю. И. Плохута- Плакутина выделяет третий уровень российской банковской системы, называя его "мезоуровень" или "средний уровень". В этот уровень "надлежит включить все те субъекты, которые не могут быть помещены ни в верхний, ни в нижний ее уровни. Этот уровень располагается “выше нижнего”, но “ниже верхнего” уровня, характеризуется достаточно высокой степенью саморегулирования и коллективного представительства членов банковского сообщества, наличием субъектов, обладающих особым публично-правовым статусом, сфера компетенции которых и объем предоставленных им полномочий достаточно важны и значимы для всей банковской системы в целом, что не позволяет их отнести к субъектам нижнего уровня, но одновременно не позволяет поставить и в один ряд с Банком России"[12]. Названный автор предлагает следующие критерии отнесения субъектов банковской системы к мезоуровню: а) коллективное представительство и защита интересов банковского сообщества; б) наличие общесистемной компетенции и публично-правового статуса у соответствующей организации, относимой к этому уровню; в) наличие элементов саморегулирования.
С использованием вышеуказанных критериев к мезоуровню надлежит отнести: а) ассоциации и союзы кредитных организаций; б) АСВ; в) банк развития; г) Финансового (банковского) омбудсмена. Например, Л. Г. Ефимова справедливо отмечает, что "на сегодняшний день АСВ не располагает необходимыми властными полномочиями в отношении кредитных организаций. Эта организация занимает промежуточное положение между организациями банковской инфраструктуры и органами управления банковской системой"[13].
Из перечисленных выше и не отнесенных к мезоуровню субъектов в нижний уровень банковской системы попадают бюро кредитных историй и коллекторские агентства, банковские группы и банковские холдинги[14].
Также к нижнему уровню банковской системы надлежит отнести банковских платежных агентов; банковских платежных субагентов; операторов по приему платежей и платежных субагентов; операторов по переводу денежных средств; организации федеральной почтовой связи при оказании ими платежных услуг; операторов платежных систем; операторов услуг платежной инфраструктуры[15]; кредитных брокеров и коллекторские агентства; коммерческие организации, не являющиеся кредитными организациями и осуществляющие функции центрального контрагента в соответствии с Законом о клиринге; микрофинансовые организации; кредитные потребительские кооперативы и ломбарды. Перечисленные субъекты получили в литературе наименование "неформальные кредитные организации", т.е. организации, которые на постоянной профессиональной основе осуществляют банковские операции, но по разным причинам de jure не входят в банковскую систему. В эту категорию попадают неформальные кредитные организации двух видов: 1) занимающиеся предоставлением кредитов (займов); 2) организации, которые осуществляют другие банковские операции, главным образом безналичные расчеты[16].
Рассмотрим каждый из упомянутых субъектов более подробно[17].